关于《中华人民共和国法官法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国法官法（草案）》的说明

　 1994-5-5 16:09:21

       
    ——1994年5月5日在第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上
        最高人民法院院长  任建新
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我代表最高人民法院就《中华人民共和国法官法（草案）》作如下说明。
    为了建立适应改革开放和社会主义现代化建设需要的法官制度，最高人民法院从1986年开始进行法官法的起草工作。1988年底，全国人民代表大会常务委员会将法官法列入立法规划。几年来，我们作了广泛的调查研究，总结了建国以来法官管理的实践经验，搜集了国外和台港澳地区有关法官制度的资料，并派团赴一些国家考察法官制度。起草工作本着以宪法为依据，贯彻中共中央关于建立符合不同单位特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制的精神，从我国的实际情况出发，着眼于未来，照顾到现实，并借鉴外国的有益经验，以制定一部具有中国特色的社会主义法官法。在起草过程中，多次征求了中央有关部门和各级人民法院的意见，邀请专家学者进行了论证。1991年8月开始，先后在上海、黑龙江、广西、吉林、云南部分法院和海南全省法院进行试点。通过试点，摸索了经验，充实了法官法（草案）的内容。在中央、全国人大的关怀和有关部门的支持下，易稿30多次，形成了《中华人民共和国法官法（草案）》（以下简称《草案》）。
    一、关于制定法官法的必要性
    随着我国改革不断深化、开放不断扩大，特别是社会主义市场经济体制的逐步建立，适应社会主义市场经济法律体系的不断完善，改革现行的法官制度，就显得尤为迫切。制定法官法，就是落实中共十四届三中全会关于改革、完善司法制度的一个重要内容，是加强社会主义法制建设的重要组成部分。
    制定法官法是实现对法官管理的科学化、法制化的需要。我国法官是具体行使国家审判权的司法人员，既是国家工作人员，又是专业人员，但40多年来，我国还没有一部体现法官这种双重特性的专门立法，对法官一直作为行政工作人员进行管理。因此，通过立法，对法官的任职资格、职责、权利义务、选拔任免、培训、考核、奖惩、管理等作出明确规定，实现对法官管理的科学化和法制化，是十分必要的。
    制定法官法是保证法官素质的需要。法官的职业特点决定其必须具有较高的素质。为了建立一支政治坚定、业务精通、廉洁奉公、刚正不阿、秉公执法的法官队伍，应当通过立法，对法官的政治条件和业务条件作出严格的具体的规定，以确保法官具备应有的品德和能力。
    制定法官法是严肃执法的需要。宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在社会主义市场经济条件下，更加要求审判机关和法官在审判活动中必须站在国家立场上，依法独立行使审判权，反对“以权压法”、“以言代法”，反对地方保护主义和部门保护主义，维护国家法制的统一和法律的尊严。因此，有必要通过立法，对法官依法行使审判职权提供更为具体、有力的法律保障。
    制定法官法是对法官从严管理的需要。法官的职责是依法审判案件，具体行使国家的审判权。这就必须建立对法官进行制约和监督的机制。没有制约、监督的权力，必然产生腐败。因此，通过立法，不仅规定法官应享有的权利，而且规定法官必须履行的义务，遵守的纪律，以及违法违纪应负的责任，以保持法官队伍的纯洁性。
    二、关于建立法官资格制度
    实行法官资格制度，是对现行法官制度的重大改革，是保证法官素质的重要举措。《草案》第二十条规定：“法官应从取得法官资格，并见习期满合格的人员中选用。”第十一条规定：“法官资格，须经国家法官资格考试，并经考核合格，方可取得。”什么人能取得法官资格，涉及未来法官的素质。《草案》第十三条对报考者必须具备的政治、年龄、品德和健康条件，作了严格规定，对文化和专业知识则要求具有高等院校法律专业毕业以上程度。为了保证法官资格考试的水平和权威性，充分体现公开、平等、竞争、择优的原则，《草案》规定设立国家法官资格考试委员会，负责组织考试事宜。考试合格的，经严格考核，由最高人民法院法官委员会批准，方可取得法官资格。
    法官不仅要精通法律，熟悉业务，而且必须政治坚定，清正廉洁。为此，《草案》第四条规定：“法官应当忠实执行宪法和法律，执行以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线，全心全意为人民服务。”要求法官“严格遵守宪法和法律”；“审判案件以事实为根据，以法律为准绳”；“清正廉明，秉公执法”；“克己奉公，恪守职业道德”；“忠于职守，尽职尽责”，等等。《草案》还对法官的纪律、奖惩作了专门规定，以实现对法官的监督，切实保证法官必备的政治素质。
    我国四级法院各自担负着不同的审判任务。上级人民法院要受理不服下级人民法院裁判的第二审案件和在本辖区有重大影响的第一审案件，并对下级人民法院的审判工作进行监督和指导。这说明，对上级法院法官的素质，应有更高的要求。为了保证上级法院法官的素质，有必要建立法官逐级选拔制度。《草案》第二十一条规定：“上级人民法院的法官一般应从下级人民法院的法官中择优选用。”
    在建立社会主义市场经济体制的新形势下，审判工作中新情况、新问题不断出现，新法律陆续颁布，法官的知识需要及时补充和更新，以提高司法水平。因此，应当完善法官培训制度，建立起正规化的培训体系。《草案》第四十三条规定：“对法官应当有计划地进行培训。”第四十五条规定：“国家法官学院、地方法官学院和其他法官培训机构按照有关规定承担培训法官的任务。”
    三、关于建立法官衔级制度
    根据宪法，全国人民代表大会常务委员会规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度。我们研究认为，我国应当建立专门的法官衔级制度。理由是：（一）衔级制度适合法官职务的特点。衔级不同于一般等级，含有职务、学识、专业水平、资历、荣誉等丰富的内涵。建立衔级制度，可以全面反映法官是行使国家审判职权并具有法律素养的司法人员的特点，可以区别于国家公务员的等级序列，有利于建立单独的法官序列，包括工资序列。（二）我国四级法院法官的职务、名称完全相同，而审判职责则有区别，采用衔级制度可以适应四级法院两审终审的司法制度，体现各级法院法官在业务能力、资历等条件上的区别。（三）有利于增强法官的责任心和荣誉感，激励法官的进取心，更好地履行审判职责。《草案》规定，法官按职务编制衔级，对四级法院法官（包括院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员）设五等十二级。五等是：首席大法官、大法官、高级法官、中级法官、初级法官。十二级是：首席大法官、大法官设二级、高级法官设三级、中级法官设四级、初级法官设二级。
    四、关于设立法官委员会
    为了从组织上落实中央提出的分类管理各类干部的原则，实现对法官严格、有效的管理，《草案》从我国实际情况出发，总结建国以来对法官管理的经验，并参照了一些国家的作法，规定设立法官委员会，作为管理法官的机构。设立法官委员会有利于法官管理的科学化、法制化，有利于保证法官必须具备的素质，有利于保障法官依法办案，严肃执法。根据我国的实际情况，规定法官委员会设三级，即最高人民法院法官委员会、高级人民法院法官委员会和中级人民法院法官委员会。各级法官委员会分级管理法官。法官委员会由本法院院长和法官若干人组成，实行民主集中制。法官委员会的职责是提出法官任免的建议，对法官的衔级、考核、调动、培训、奖惩、申诉、控告等进行管理。对法官的资格考试由最高人民法院法官委员会统一组织。
    《草案》第二十五条第一款明确规定：“法官职务的任免，按照宪法和法律规定的任免权限和程序办理。”法官委员会的职责，是在提请各级人民代表大会及其常务委员会任免法官前的具体管理工作，因而有利于国家权力机关更好地依法行使任免法官的权力。
    五、关于建立法官保障制度
    为了保障法官秉公办案，严肃执法，防止受到打击报复和不公正待遇，防止法官的人身安全和其他权利因执行职务而遭受侵害，必须通过立法保护法官的合法权益。为此，《草案》第五条规定：“法官依法履行职务，受法律保护。”并从四个方面规定了对法官的保障措施：一是法官“依法审判案件和履行其他职责所进行的活动、发表的意见，不受追究”。二是法官“非因法定事由和非经法定程序，不被免职、降职、辞退、调动或者处分”。法官对本人的人事处理决定不服有申诉的权利；对打击报复法官的直接责任者应依法追究责任。三是法官“人身、财产和住所安全受法律保护”。四是法官有“获得劳动报酬，享受保险、福利待遇”的权利。为了有利于法官廉洁勤政、秉公执法，有利于稳定法官队伍，吸引优秀人才，提高法官队伍素质，参照世界大多数国家法官工资高于公务员的通例，《草案》规定：“法官工资适当从优。”
    《中华人民共和国法官法（草案）》和以上说明是否妥当，请一并审议。 
 
 
  

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