关于《中华人民共和国教育法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国教育法（草案）》的说明

　 1995-3-11 17:03:34

        
    ——1995年3月11日在第八届全国人民代表大会第三次会议上
        国家教育委员会主任  朱开轩
 
各位代表：
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国教育法（草案）》作如下说明：
    根据全国人大代表和政协委员关于尽快制定教育法的建议和提案，国家教委从1985年起，组织力量着手教育法的起草工作。经过近10个年头的广泛调查研究，在总结我国教育发展正反两方面的实践经验和借鉴国外教育法制建设有益经验的基础上，形成了《中华人民共和国教育法（草案）》（以下简称草案）。去年12月，国务院将草案提请全国人大常委会审议。第八届全国人大常委会第十一次会议对草案进行了审议。委员们对教育法的立法宗旨和草案的主要内容，给予了肯定，认为草案总的来看比较成熟；同时，提出了不少好的修改意见。根据委员们的意见，我们对草案进一步作了研究、修改，形成了现在提请大会审议的草案。
    一、制定教育法的必要性
    制定教育法，是确保教育优先发展的战略地位、促进教育事业健康发展的迫切需要。建国以来，特别是改革开放以来，党和国家十分重视教育事业，把教育摆在优先发展的战略地位。1985年5月，中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》。1993年2月，党中央、国务院制定了《中国教育改革和发展纲要》。1994年6月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议，进一步指明了教育体制改革的方向和教育事业发展的奋斗目标、任务及措施。现在，九年义务教育已经在全国各地有计划、分阶段展开，小学学龄儿童入学率98%，小学毕业生升初中的比例平均达到80%，京津沪三大市和部分经济发达地区已经基本普及初级中等教育。中等教育结构单一化的局面随着职业教育的发展有了较大改变，15岁至45岁青壮年中的文盲率下降到7%左右，高等教育为我国现代化建设输送了大批高级专门人才。但是，由于多方面的原因，在实际工作中教育优先发展的战略地位并未完全落实，教育投入普遍不足，公用经费比例下降，办学条件较差。这些问题的存在，制约着教育事业的进一步发展。因此，需要抓紧制定教育法，以确保教育优先发展的战略地位，推动教育事业的健康发展。
    制定教育法，是巩固教育体制改革成果，引导和保障教育体制改革的深入进行，建立适应社会主义市场经济体制的新的教育体制和运行机制的迫切需要。改革开放16年来，我们在教育体制改革和教育事业发展方面已经积累了许多有益经验，需要从法律上加以确认和巩固。同时，在进一步推进教育体制改革，完善教育行政管理，落实学校办学自主权，加强宏观管理等方面，也需要通过立法加以规范和引导。因此，制定教育法，为教育体制改革提供法律依据和法律保障，十分必要。
    制定教育法，是全面实现“依法治教”的需要。1980年以来，全国人大或者全国人大常委会已经先后制定了《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》，国务院还制定了16个有关教育的行政法规，初步结束了我国教育工作无法可依的局面。但是，与建立社会主义市场经济体制的要求以及教育自身改革和发展的需要相比，教育立法还处在滞后状态。为了加快教育法制建设，确保教育事业尽快地、全面走上法制轨道，迫切需要制定教育法。
    二、起草教育法的指导思想
    教育法是与社会主义物质文明和精神文明建设密切相关的一部重要法律。制定教育法，必须以建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，全面贯彻《中国教育改革和发展纲要》、《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》以及全国教育工作会议的基本精神，确保教育在国民经济和社会发展中优先发展的战略地位，推动教育体制改革和教育事业发展，建立具有中国特色的社会主义现代教育制度，维护教育关系中有关主体的合法权益，为使教育管理逐步走上全面“依法治教”的轨道提供基本的法律依据。据此，草案规定：“国家坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业”（草案第三条）。强调“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展”（草案第四条）。草案还规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会全面进步的需要，促进各级各类教育协调发展，推进教育改革，建立和完善终身教育体系”（草案第十条第一款）。
    三、教育法的地位和适用范围
    教育法作为教育的基本法，主要就涉及教育的全局性重大问题，如教育的地位、教育方针、教育的基本原则、教育基本制度、教育投入和条件保障、学校的法律地位、教育与社会的关系、教育对外交流与合作以及法律责任等，作出基本的规范并为制定其他教育法律、法规提供立法依据。各级各类教育的具体问题，则主要由其他教育法律、法规具体规定。
    随着教育的发展，教育的领域已经从正规学校教育扩展到学校教育以外的广阔领域。制定教育法，应当从“大教育”的观点来确定其适用范围。据此，草案规定：“在中华人民共和国境内实施基础教育、高等教育、职业教育、成人教育，必须遵守本法”（草案第二条）。同时，考虑到军事学校教育、宗教学校教育等具有不同于国民教育性质的特点，草案规定：“军事学校教育由中央军事委员会根据本法的原则规定”；“宗教学校教育由国务院参照本法规定”（草案第八十二条）。
    四、关于教育方针的表述和加强学校的德育工作
    长期以来，党和国家确定的正确的教育方针对我国教育事业的发展起了重要的指导作用。在教育法中明确规定和准确表述我国的教育方针，是教育界及社会各界的普遍愿望。对于教育方针如何表述，各界人士提出了许多很好的建设性意见。草案根据宪法有关规定和《中国教育改革和发展纲要》的精神，综合研究了各方面的意见，对教育方针作了较完整的表述为：“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体全面发展的建设者和接班人”（草案第五条）。
    随着社会主义市场经济体制的确立和发展，我国的改革开放进入了一个新的发展阶段。现在和今后一二十年学校培养出来的学生的思想道德素质如何，直接关系到21世纪中国的面貌，关系到我国社会主义现代化建设战略目标能否实现，关系到能否坚持党的基本路线一百年不动摇。在这种新的形势下，必须高度重视加强和改进学校的德育工作。草案规定：“国家提倡对受教育者进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行民族团结的教育”（草案第六条第二款）。
    加强和改进学校的德育工作，需要社会各方面的关心和支持，需要有一个良好的社会环境。因此，草案规定：“全社会都应当关心和支持教育事业的发展。”“国家机关、军队、企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，应当依法为儿童、少年、青年学生的身心健康成长创造良好的社会环境”（草案第四十四条）。
    五、关于办学体制及学校自主权
    随着我国办学体制改革的深化，各种社会力量办学有了较大发展，特别是法人、公民自筹资金、面向社会自主办学发展很快。以国家办学为主、社会各界共同参与办学的体制正在逐步形成。据此，草案规定：“国家举办各级各类学校，鼓励企业事业组织、社会团体及公民个人依法举办学校及其他教育机构”（草案第二十二条第一款）。针对一些单位和个人违背社会主义办学方针，以营利为目的办学的现象，草案规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”（草案第二十二条第二款）。
    在社会主义市场经济条件下，从法律上规定学校的自主权，落实学校的法人地位，是建立适应社会主义市场经济体制需要的现代教育制度的必然要求。草案从我国基本国情出发，参考、借鉴国外关于学校的法律地位及其权利义务的规定，分别规定了学校及其他教育机构共有基本权利和应当履行的基本义务。此外，针对学校财产关系中出现的产权不明、管理不善等问题，草案规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，依法享有民事权利，独立承担民事责任”；“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”；“学校及其他教育机构用于教育活动和科学研究的财产，应当与校办产业的财产相分离”（草案第二十八条）。由于学校不同于企业，其财产权的行使要受办学宗旨的制约，有关学校及其他教育机构的财产关系尚需根据本法的原则，制定其他法律、法规和规章进一步作出具体规定。
    关于学校的内部管理体制，由于学校及其他教育机构的性质、种类、层次、规模不同，草案未作统一规定，而是把确定学校内部管理体制的权力赋予了学校的举办者。明确规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或者其他教育机构的内部管理体制”（草案第二十七条第一款）。至于学校的日常行政管理，草案规定：学校的行政管理，由校长全面负责（草案第二十七条第二款）。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会和其他形式实行民主管理（草案第二十七条第三款）。这样规定，符合我国的实际情况，也符合教育管理的规律。
    六、关于受教育者权益的保护
    受教育权是我国公民的一项基本权利。切实保护受教育者的合法权益，是教育法的重要立法宗旨之一。为了保障公民受教育的合法权益，草案规定：“公民不分民族、种族、性别、年龄、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”（草案第八条第二款）。根据这一原则，草案规定：“国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族发展教育事业”；“国家扶持贫困地区发展教育事业”；“国家扶持和发展残疾人教育事业”（草案第九条）。草案还就受教育者在入学、升学、就业等方面的平等权利，女子受教育权的保护，残疾人受教育权的特别保护，违法犯罪青少年的教育，特别是对符合入学条件但家庭经济困难的学生提供多种形式的资助，作了相应的规定。
    七、关于确保教育投入
    明确教育投入的渠道和筹措教育经费的体制，是确保教育优先发展战略地位，实现教育立法宗旨的重要内容。党的十一届三中全会以来，通过各地的探索、实践和总结，我国已逐步建立起以各级财政拨款为主、以依法征收教育费附加、发展校办产业、社会集资捐资、收取学杂费等多种渠道筹措教育经费为辅的体制，教育经费的总支出有了很大增长，各级各类学校办学条件有了不同程度的改善。但是，当前教育经费投入不足仍然是制约教育事业进一步发展的突出问题。一些地方教师工资拖欠严重，教育经费中公用经费所占比例普遍逐年下降，全国中小学仍有1600万平方米的危房急需改建，等等。针对这些问题，草案突出了各级政府在教育投入方面的责任，也为多渠道筹措教育经费提供了必要的法律依据。同时，针对多渠道教育经费筹措和使用管理上存在的问题，草案根据《中国教育改革和发展纲要》的精神，作出了相应的规定，对违法向学生乱收费、向社会乱集资的行为规定了相应的法律责任。执行这些规定，将把筹措教育经费活动全面纳入法制化、规范化的轨道。
    八、关于教育对外交流与合作和境外组织与个人来华办学
    随着国家进一步对外开放，我国已向100多个国家和地区派出了大批各类留学人员，其中已有7万多人回国工作；我国也接受了来自140多个国家和地区的各类留学人员；出国任教和来华任教的人员日益增多。各种形式的教育交流与合作，促进了我国与世界各国政府和人民之间的相互了解和友谊，促进了我国教育、科学、文化事业的发展。草案对此专设一章，作了规定。
    近几年来，境外的组织和个人与我国教育机构合作办学日益增多。中外合作办学已成为我国教育对外交流与合作的一种重要形式。在维护我国教育主权的前提下，中外合作办学对于扩大教育对外交流与合作，借鉴境外先进的教育管理经验、促进国内教育结构和专业结构的合理调整，具有积极意义。此外，为了便利在华工作的外籍人员子女就学，经我国允许，境外组织和个人还在我国设置了一些实施中等以下教育的外籍人员子女学校。但是，由于这个问题比较复杂，实践经验不足，有些管理措施还不成熟，目前在教育法中作出具体规定还有困难。因此，草案规定：“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定”（草案第八十三条）。
    九、关于本法的实施
    教育执法和执法监督是教育法制工作急待加强和完善的重要环节。为了保障教育法的顺利实施，加强和改进教育执法和执法监督，草案针对教育活动中的违法行为分别规定了相应的法律责任并明确了有关机关的执法职责。当然，在实际工作中，还需要研究建立、健全教育纠纷的调解、仲裁制度，完善教育执法监督制度，以妥善处理日益增多的各种教育纠纷，维护当事人的合法权益，保证教育法律、法规的贯彻实施，促进教育的改革和发展。
    以上说明，请代表们审议。 
 
 
  

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