关于《中华人民共和国票据法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国票据法（草案）》的说明

　 1995-2-21 22:38:02

        
    ——1995年2月21日在第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
        中国人民银行副行长  周正庆
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国票据法（草案）》作如下说明。
    随着我国社会主义市场经济的发展，票据已经成为社会经济活动中法人、公民进行资金清算的重要支付工具。为了规范票据行为，保障票据的正常使用和流通，中国人民银行在总结实践经验、深入调查研究、广泛征求意见的基础上，起草了《中华人民共和国票据法（草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院常务会议讨论通过。
    一、制定票据法的必要性
    制定票据法是发展我国社会主义市场经济的需要。票据是商品经济发展到一定阶段的产物。商品经济越发展，越需要用法律来调整和规范票据活动。我国改革开放以来，运用票据进行支付和资金清算日益增多，同时由于国际贸易往来扩大，支付活动的数量日趋上升。为了使各种票据活动有法可依，适应社会主义市场经济的发展，需要制定票据法。
    制定票据法是保障票据正常使用和流通的需要。票据必须严格按照票据的法律规范使用和流通，票据当事人的合法权益才能得到保障。但是，由于我国没有票据法，出票、背书、承兑、保证、付款等票据行为不够规范，有的票据权利人不正确地行使票据权利，有的票据债务人不履行票据义务，随意宣布票据无效，拒付票款，形成许多票据纠纷，有的甚至利用票据进行违法犯罪活动。这些情况损害了票据当事人的合法权益，影响了票据信誉，扰乱了金融秩序，阻碍了票据的推广使用和流通。因此，制定票据法，使票据活动严格依法进行，是迫切需要的。
    制定票据法是健全我国民商事法律的需要。票据有其自身的特征和运行规律，需要专门的法律制度来调整和规范。许多国家都把票据法作为调整商品经济关系的一部重要法律。我国由于缺乏票据法律制度，只能依据民法等其他法律的一般原则从事票据活动和处理票据争议，这样难以正确地调整票据关系。因此，制定票据法，对健全我国的民商事法律，具有重要意义。
    二、制定票据法的指导思想
    （一）遵循票据当事人平等的原则，着重调整票据当事人之间的权利义务关系。
    票据关系是一种平等民事主体之间的债权债务关系。票据法应以保护票据当事人的合法权益、促进票据的正常使用和流通为宗旨，对票据当事人的票据行为以及权利、义务和责任加以明确规定，赋予债权人付款请求权和迫索权双重票据权利，强调保护善意持票人的票据权利，规定债务人无条件支付票款的义务，限制债务人的抗辩权等。
    （二）借鉴国外票据立法经验，采用国际通行规则。
    票据制度是对市场经济一般规律的反映。国际上的票据制度经过一百多年的历史发展，已经形成了一些通行规则。在我国社会主义市场经济条件下，制定票据法，需要参考、借鉴国外票据立法的经验，在票据种类、票据行为、票据权利和票据义务等方面尽可能地采用国际通行规则，与国际惯例接轨，以适应我国改革开放的需要。
    （三）立足我国基本国情，适应实际需要。
    我国银行结算制度经过多年的实践，已经形成了一些习惯做法和成功经验，对我国社会经济的发展起了重要作用。因此，制定票据法，在参考、借鉴国外经验的同时，必须立足我国基本国情，肯定我国行之有效的做法和经验，如汇票有银行汇票和商业汇票、支票有现金支票和转帐支票等。对国外一些票据制度，如参加承兑和参加付款等，在我国并无实际需要，因此不宜规定在票据法中。
    三、票据法的体例结构
    目前，国际上的票据立法形式分为两种，一是将汇票和本票合在一个法中，支票单立一个法，如日本票据法、日内瓦统一票据法公约；二是将汇票、本票、支票合在一个法中，如美国的票据法。我们考虑到三种票据有许多共同点，采用三票合一的形式，将其相同之处集中规定，具有简化条款、避免重复等优点。因此，草案在体例上采取三票合一的形式，即将汇票、本票、支票集中在一部法律中统一规定。至于不同票据的特点，则通过分章加以规定。
    草案在结构上采取以票据种类为主体框架，以票据行为为主线，寓票据权利、义务于其中的结构方式。除总则、法律责任、涉外票据的法律适用和附则四章外，其他内容按票据种类分章，即汇票、本票、支票各为一章。其中，汇票一章按各种票据行为分节作了详细规定，而对本票、支票与汇票相同之处则采取“适用”的办法处理，以避免重复。
    四、对草案几个问题的说明
    （一）关于票据法的适用范围。
    国外票据法及国际票据公约所规范的票据都是汇票、本票、支票，不包括商业活动中广义的票据，如提单、仓单、发票等，也不包括结算中的汇兑凭证、托收承付凭证、委托收款凭证等。
    草案规定的票据也只是汇票、本票、支票这三种票据，包括人民币票据，也包括外币票据。
    票据法适用于在中华人民共和国境内的票据活动；出票、背书、承兑、保证、付款等行为之一发生在境外或者票据当事人一方为外国人的，作为涉外票据处理。
    （二）关于票据的无因性。
    票据属于无因证券。根据这一特征，草案没有沿用现行银行结算办法关于签发商业汇票必须以合法的商品交易为基础的规定。这是因为，票据关系都是基于一定的原因关系而发生的，如货款的支付、债权债务的清偿等，但票据关系成立后，即与其原因关系相分离。票据关系与票据原因关系是两种不同的法律关系，应由不同的法律进行调整和规范。只要票据符合法定要式，并且依法取得，持票人就享有票据权利，在行使票据权利时，不需要向债务人证明其取得票据的原因。因此，签发票据是否有商品交易或者交易是否合法，不属于票据法规定的内容，应由其他有关的法律加以规范。
    （三）关于票据行为。
    票据行为是承担票据责任的法律行为。草案借鉴国际上的通行做法，规定了出票、背书、承兑、保证、付款五种票据行为。
    出票是票据关系成立的基本票据行为，必须按照法定要式作成票据并交付票据。
    背书是以转让票据权利或者将一定票据权利授予他人行使为目的的附属票据行为，必须按照法定要式在票据背面或者粘单上记载、签章。
    承兑是付款人承诺在票据到期日支付确定金额的附属票据行为，必须在票据上记载“承兑”字样并签章。国外的通行做法是由持票人在票据到期日前，向付款人提示承兑，承兑前允许票据流通，而我国的实际做法是票据签发并承兑后才能流通转让，目的是为了保证票据到期能够得到付款。考虑到我国票据法应与国际上的通行做法接轨以及我国的实际情况，草案规定汇票的承兑可以由持票人在到期日前向付款人提示承兑，也可以在签发时即请求付款人承兑，由持票人选择。
    保证是票据债务人以外的人担保票据债务履行的附属票据行为，必须在票据上记载“保证”字样并签章。
    票据行为具有要式性、文义性、独立性的特征，这在草案中都有明确的体现，规定了各种票据行为都必须按照法定要式记载于票据上并签章；在票据上签章的人应依票据文义承担票据责任；票据上的各种行为独立发生法律效力，其中一个行为无效，如有无行为能力人的签章或者伪造签章等，不影响其他票据行为的效力。
    （四）关于票据权利和票据义务。
    票据权利是持票人向票据债务人请求支付票据金额和有关费用的权利，包括付款请求权和追索权。票据义务是债务人向持票人支付票据金额和有关费用的责任。草案对票据权利和票据义务分别作出了明确规定。
    草案赋予持票人付款请求权和追索权双重票据权利。付款请求权是持票人的第一次权利，持票人必须先向付款人行使付款请求权，在票据得不到承兑或者付款时，持票人可以行使其第二次权利，即追索权。为切实保障持票人的合法权益，在票据权利的实现发生障碍时，草案规定了相应的解决方法：对票据丧失的，规定了补救条款，以保障原持票人的付款请求权或者追索权；因时效届满丧失票据权利的，规定持票人可以请求债务人在其所受利益限度内予以偿还；为避免抗辩权的滥用，对票据债务人的抗辩权作了限制性规定。
    债务人履行票据义务是实现票据权利，保证票据正常使用、流通的重要条件。为了促使债务人履行其义务，草案主要从三个方面规定了债务人的票据义务：一是付款人负有无条件支付票款的义务；二是出票人、背书人等债务人有担保承兑和担保付款的义务；三是当付款人不履行付款义务时，票据的所有债务人负连带付款责任。
    草案还规定了票据债务人不依法履行付款义务而造成损失的，应当承担赔偿责任。
    （五）关于票据丧失的补救。
    票据丧失的补救，国外主要有三种情况：英美法系国家基本采用普通诉讼制度；一些大陆法系国家采用公示催告制度；有的国家未作规定。我国民事诉讼法规定的是公示催告制度，但自实施以来，在操作上有一定难度，一是票据流通范围很广，企业和银行难以注意到收受的票据是否已被公示催告，承担着较大风险；二是见票即付的票据，特别是银行汇票，其付款银行遍及全国各地，公示催告的止付书难以送达一个确定的付款银行，使公示催告难以实行；三是由于“公示催告期间，票据转让行为无效”，有碍于票据的流通使用。鉴于只靠公示催告办法难以解决票据运行中存在的实际问题，在票据法律制度中规定失票人、付款人的权利义务，可以通过普通诉讼程序受到保障是必要的，也比较可行。大多数法律专家和银行界对此表示赞成。因此，草案规定，失票人并不因丧失票据而丧失票据权利，可以请求债务人付款，被请求付款的债务人可以要求失票人提供抵押或其他担保等。同时，考虑到与我国现行法律相衔接，对公示催告也作了规定。两种补救措施，可由失票人选择。
    （六）关于票据的流通转让。
    流通是票据的基本特性。票据的流通转让，有利于商品交易和搞活资金，也有利于中央银行运用再贴现和公开市场操作，加强宏观调控。
    票据实质上是存款货币的表现形式。票据的流通也就意味着存款货币的流动，不会引起货币总量的变化。而且票据签发、转让都是以一定的资金或者商品为基础的，因此票据的流通转让不会引起通货膨胀和信用膨胀。
    为了有利于促进票据流通转让，草案参照、借鉴国际上通行的做法，在限制付款人对由转让而取得票据的抗辩、保护善意受让人的票据权利等方面作了规定。
    （七）关于涉外票据的法律适用。
    随着我国国际贸易交往的日益频繁，涉外票据将会逐步增多，客观上要求票据法对涉外票据的法律适用问题作出明确规定，为涉外票据的使用、流通以及争议的处理提供法律依据。草案参考、借鉴国际上关于涉外票据法律适用的一般原则，根据我国民法通则的有关规定，专设一章规定了涉外票据的法律适用，就涉外票据的定义以及涉外票据当事人的行为能力、行为方式、行为效力等内容作了规定。
    （八）关于法律责任。
    考虑到伪造、变造票据和签发空头支票进行金融诈骗等违法犯罪活动屡有发生，对正常的社会经济秩序带来很大的危害，必须依法予以制裁。但是，我国刑法的有关规定已难以适应制裁金融领域内这类犯罪活动的需要。因此，草案明确规定，对下列行为应当依法追究刑事责任：（一）伪造、变造票据的；（二）故意使用伪造、变造的票据的；（三）签发空头支票或者故意签发与其预留印鉴不符的支票，骗取财物的；（四）汇票、本票的出票人在出票时作虚假记载，骗取财物的；（五）付款人同出票人、持票人恶意串通，实施前四项所列行为之一的。这里，没有规定具体的刑罚，主要是考虑到全国人大常委会法工委正在研究起草全国人大常委会关于惩治金融犯罪（包括票据犯罪）的决定，具体刑罚可在决定中规定。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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