关于《中华人民共和国矿产资源法修正案（草案）》的说明

关于《中华人民共和国矿产资源法修正案（草案）》的说明

　 1996-6-28 18:35:45

       
    --1996年6月28日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上
        地质矿产部部长  宋瑞祥
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国矿产资源法修正案（草案）》作如下说明：
    矿业是国民经济的重要基础产业，对国民经济的可持续发展关系甚大。《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称矿产资源法）自1986年10月1日实施以来，对加强矿产资源勘查、开采的监督管理，打击乱采滥挖和破坏浪费矿产资源的行为，治理整顿矿业秩序，促进矿产资源的合理开发利用和有效保护，维护国家权益，起了重要作用。但是，随着深化改革、扩大开放，特别是党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以来，矿产资源法的某些条款已经明显地不适应形势发展的需要，亟待修改完善。八届全国人大二次、三次、四次会议期间，许多代表多次提出修改矿产资源法的议案、建议。据此，地质矿产部和国务院法制局在深入调查研究、广泛听取意见、总结实践经验的基础上，拟订了《中华人民共和国矿产资源法修正案（草案）》，并经1996年5月29日国务院第45次常务会议通过。
    一、关于矿产资源的国家所有权的行使问题
    矿产资源法第三条第一款根据宪法规定，明确了“矿产资源属于国家所有”，但未规定由谁代表国家行使矿产资源的所有权。在这个问题上，存在一种误解，好象矿产资源在哪里发现，就归哪里所有，当地政府就可以决定由谁开采，这是导致随意批准采矿、造成矿业秩序混乱的原因之一。矿产资源属于国家所有，相应地只有中央政府才能代表国家，宏观调控权必须集中在中央，要维护中央的权威。因此，草案在矿产资源法第三条第一款中增加了矿产资源“不属于任何地方或者部门所有”，“国务院代表国家行使矿产资源的所有权”的内容，将这一款修改为：“矿产资源属于国家所有，不属于任何地方或者部门所有，国务院代表国家行使矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
    二、关于确立探矿权、采矿权有偿取得制度的问题
    矿产资源法第三条中规定：“勘查矿产资源，必须依法登记。开采矿产资源，必须依法申请取得采矿权。”“采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押。”第四十二条第二款相应地规定：“买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法所得，处以罚款，吊销采矿许可证。”
    按照矿产资源法的规定，探矿权、采矿权实行由国家无偿授予并不得流转的制度。这种在计划经济体制下形成的制度，已经不能完全适应实行社会主义市场经济体制的新形势，在实践中出现了不少问题，主要是：
    （一）国家对地勘工作的大量投入不能得到回报，造成国有资产流失。特别是私营、个体、外商等多种采矿主体出现后，国家对地勘工作的投入被各种形式的矿山企业无偿占有，严重侵害了国家利益。这种现象在世界各国是绝无仅有的，也不合理。
    （二）国家对地勘工作的投入远远不能满足勘查工作的需要，勘查工作日益萎缩。地质矿产勘查全行业预算内钻探工作量不断急剧下降，致使后续资源严重不足。按照目前国家对地勘工作的投入水平，到2000年我国经济发展急需的45种主要矿产（铜、铁、铅、锌等）中将有1/3不能满足需要，到2010年将有近2/3不能满足需要，这种状况将严重影响我国国民经济的可持续发展。
    （三）不利于吸引各种资金投入矿业，不利于发挥市场机制对矿产资源配置的基础性作用，不利于充分合理利用矿产资源。
    经八届全国人大四次会议批准的李鹏总理《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》明确提出：“尽快完善自然资源有偿使用制度和价格体系，建立资源更新的经济补偿机制。”根据上述精神，各地方、各部门普遍提出，为了适应社会主义市场经济要求，促进矿业经济的发展，建议把土地有偿使用和允许依法转让的机制引进矿业管理中来。同时，有些问题、地方提出，作为一项新的制度，需要有一个经过实践加以完善的过程，设计一个可操作性较强的具体方案是很复杂的，也还要从实际出发考虑新老制度的衔接与过渡，因此在法律中最好只作原则规定，先确立探矿权、采矿权有偿取得的制度，再由国务院据此制定一个行政法规，加以具体化，防止法律修改后一哄而起地转让探矿权、采矿权的情况发生。根据大家的意见，草案删去矿产资源法第三条第四款和第四十二条第二款，并在第五条增加了探矿权、采矿权实行有偿取得的内容，将这一条修改为：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，具体办法和实施步骤由国务院另行规定。”“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”
    此外，为了便于对矿产资源勘查进行规范化、现代化管理，减少探矿权人之间的纠纷，草案借鉴国外有益的做法和总结我国对外合作勘探、开采石油的成功经验，在矿产资源法第十条中增加国家对矿产资源勘查实行区块管理的内容，将这一条修改为：“国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。矿产资源勘查登记工作，由国务院地质矿产主管部门负责；特定矿种的矿产资源勘查登记工作，可以由国务院授权有关主管部门负责。矿产资源勘查区块登记管理办法由国务院制定。”
    三、关于私营矿山企业和允许外商投资探矿、采矿问题
    矿产资源法第四条只肯定了国营矿山企业、乡镇集体矿山企业和个体采矿，对私营矿山企业和外商投资探矿、采矿未作规定。鉴于宪法已经明确了私营企业和外商投资的法律地位，国家的产业政策又已经允许私人和外商投资探矿、采矿，国务院还先后专门制定了中外合作开采海上石油与陆上石油的两个行政法规，为了保持法律的一致，适应私营矿山企业和外商投资矿山企业已经存在并还在继续发展的实际情况，草案在矿产资源法第四条中增加了私营矿山和外商投资探矿、采矿的内容并对原有内容根据现行方针、政策作了修改，将这一条修改为：“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展。”“国家鼓励、指导和帮助集体矿山企业的发展。”“国家对私营矿山企业实行引导、监督和管理。”“国家指导、帮助和监督个人依法采矿。”“国家允许外商依法投资勘查、开采矿产资源，保障其合法权益。”
    四、关于采矿权的审批问题
    按照矿产资源法第十三条、第十四条的规定，开办矿山企业是按其所有制审批、发证的：国营矿山企业分别由国务院、国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府审查、批准，颁发采矿许可证；开办乡镇集体矿山企业的审查批准、颁发采矿许可证的办法，个体采矿的管理办法，由省、自治区、直辖市人大常委会制定。
    实践证明，上述规定存在一些弊端，主要是：
    （一）采矿权的审批和开办矿山企业的审批性质不同，前者是矿产资源管理，后者是矿山企业管理，属于不同法律的调整范围，合而为一，既不利于矿产资源管理，又不利于矿山企业管理。目前我国已经发现的矿床中大多数是多矿种伴生或者共生的综合性矿床，由于开采不同矿产的企业分别由不同的主管部门审批，企业的生产任务也由有关主管部门下达，这种做法容易导致开采矿产单打一，不利于资源的综合开发利用。
    （二）国务院、国务院有关主管部门和省级人民政府都可以审批开办国有矿山企业，并分别由国务院地矿部门和省级人民政府地矿部门颁发采矿许可证；开办乡镇集体矿山企业的审查批准、颁发采矿许可证的办法，个体采矿的管理办法，又由省、自治区、直辖市人大常委会制定，这就往往造成不同的审批机关批准开办不同的矿山企业开采同一矿床，导致矿业纠纷难以调处，矿业秩序难以维持。
    （三）随着深化改革、扩大开放，以国有矿山企业为主体的多种所有制矿山企业并存与发展，各种所有制的矿山企业都有规模大小之分，所申请开采的矿种也有所不同，只按所有制来对待，不按规模与矿种来审批，不利于宏观调控矿产资源的合理开发利用和保护。
    （四）随着社会主义市场经济体制的建立，无主管部门的矿山企业越来越多，继续沿用按照企业所有制形式审批办矿的制度，已经不能适应矿业的发展和矿产资源管理的需要。
    针对以上问题，草案根据实践经验，吸收各方面的意见，将矿产资源法第十三条、第十四条合并为一条，修改为：“开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证；但是，开采石油、天然气、放射性矿产等特定矿种的，可以由国务院授权的有关主管部门审批，并颁发采矿许可证：
    （一）国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；
    （二）前项规定区域以外可供开采的矿产储量规模在大型以上或者适于由大型矿山企业开采的矿产资源；
    （三）国家规定实行保护性开采的特定矿种；
    （四）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；
    （五）国务院规定的其他矿产资源。
    开采前款规定以外的矿产资源的，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批和颁发采矿许可证，并向国务院地质矿产主管部门备案。但是，开采其中只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土等矿产资源的管理办法，由省、自治区、直辖市规定。
    设立矿山企业，依照有关法律、行政法规和国务院的有关规定办理。”
    五、关于国营矿山企业矿区范围内边缘零星矿产的开采问题
    矿产资源法第三十六条规定：“在国营矿山企业的统筹安排下，经国营矿山企业上级主管部门批准，乡镇集体矿山企业可以开采该国营矿山企业矿区范围内的边缘零星矿产，但是必须按照规定申请办理采矿许可证。”
    这样规定，是同计划经济体制下开采矿产资源的审批、发证制度相适应的，旨在充分利用国有矿山企业矿区范围内边缘零星矿产，照顾当地群众的生产与生活，立法本意也是积极的。但是，实践中这样做出现不少问题，主要是国有矿山企业矿区范围内一旦允许集体矿山企业进入，实际上就很难划清采矿界限、维护矿山生产秩序。因此，草案删去了矿产资源法第三十六条。
    六、关于行政处罚权问题
    1986年制定矿产资源法时，市、县人民政府地质矿产管理机构尚不健全，许多地方尚未建立。因此，矿产资源法第四十五条将通常由主管部门行使的行政处罚权赋予了市、县人民政府，这是符合当时的实际情况的。
    10年来，全国绝大多数市、县陆续建立、健全了地质矿产管理机构，对矿产资源的勘查、开发利用、保护及监督管理作了大量工作，并已经依法承担了矿产资源补偿费的征收管理工作，具备了执法主体的条件。由于矿业活动点多线长、地域偏僻、交通不便，矿业执法需要有足够的人力、时间和专门的业务知识，由人民政府具体行使行政处罚权也有一定的难度，很难及时对违法行为进行处罚；而负责地质矿产管理工作的部门却又无行政处罚权，无法进行有效的现场管理，削弱了执法力度。国家赔偿法和行政处罚法公布后，市、县人民政府普遍认为，为了加大执法力度，促进矿业秩序治理整顿，实现执法主体的责权统一，应当赋予市、县人民政府负责地质矿产管理工作的部门一定的行政处罚权。同时，有些部门提出，根据矿产资源审批发证、监督管理的特点，需要明确县级以上各级人民政府负责地质矿产管理工作的部门行使行政处罚权的不同权限，避免出现新的混乱。因此，草案通过对矿产资源法第四十五条的修改，规定对无证开采、越界开采和买卖、出租或者以其他形式转让矿产资源的行为，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国家规定的权限给予行政处罚。
    此外，草案还对矿产资源法作了个别文字修改（如将“国营矿山企业”修改为“国有矿山企业”，将“乡镇集体矿山企业”修改为“集体矿山企业”等）和条款顺序调整。
    我的说明完了，请审议。
 
 
 
  

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