关于《中华人民共和国信托法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国信托法（草案）》的说明

　 1996-12-24 20:03:12

       
      ——1996年12月24日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
        全国人大财经委员会副主任委员  张绪武
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受全国人大财经委员会的委托，现就《中华人民共和国信托法(草案)》作如下说明：
    信托法是调整信托当事人之间权利义务关系的一部重要法律，也是国家对信托业和信托市场实施监督管理的重要依据。信托起源于英国，是建立在信任基础上，财产所有者出于增益或其他特定目的，委托他人管理或处分财产的一种制度。这种制度因在财产管理、资金融通、投资理财和社会公益等方面具有突出的功能，已为当代世界上不少国家所采用，并成为现代金融业的重要支柱之一。
    中国实行信托制度，有近一个世纪的历史。新中国成立后，信托业一度停顿。改革开放后，信托业又获得了长足的发展。截止1995年底，全国具有法人资格的信托机构达392家，总资产达6000多亿元，约占全部金融资产的10%。信托业的发展，对于弥补我国传统单一的银行信用的不足，利用社会闲置资金，引进外资，拓展投资渠道，促进市场经济的发展，发挥了积极的作用。但是，信托业目前还存在不少问题。主要表现在：一是机构地位不确定，业务范围不明确。二是违规经营严重，资产结构不合理，风险控制能力低。三是内部约束机制不健全，管理混乱。产生上述问题的原因，除体制不顺、监督不力外，重要的是信托立法滞后，对信托业缺少应有的法律规范和保障。
    为了解决信托业在发展中出现的问题，1986年，中国人民银行曾颁发了《金融信托投资机构管理暂行规定》。但是，随着市场经济体制的确立和金融体制改革的不断深化，尤其是金融业分业管理政策的提出和落实，信托机构经营环境和条件发生了很大变化，该规定已不能适应金融业和信托业发展的需要。为了将我国信托制度建立在更加完善的法制基础上，使信托业健康、规范地发展，制定信托法十分必要。
    根据八届全国人大常委会的立法规划，自1993年8月起，全国人大财经委员会组织成立了有中国政法大学、中国社会科学院和国务院有关部门专家学者参加的信托法起草组。起草组对我国信托业和信托市场的现状、发展前景以及存在的问题进行了调查研究，翻译、整理了大量有关国家信托制度和信托立法的资料。在起草过程中，起草组通过召开座谈会、研讨会等形式，广泛听取了国务院有关部门、银行系统、法院系统、大专院校、信托投资公司以及有关专家学者的意见，并多次与外国信托法律专家、实业界人士进行研讨。在充分调查信托业实际情况并广泛征求意见的基础上，起草组数易其稿，形成了《中华人民共和国信托法(草案)》(以下简称草案)。草案共六章125条，除总则和附则外，对信托关系、公益信托、信托公司和法律责任分章作了规定。这个草案已经全国人大财经委员会1996年第17次全体会议讨论通过，现提请全国人大常委会审议。
    一、关于制定信托法的指导思想
    制定信托法的指导思想是：根据建立社会主义市场经济体制的要求，结合我国信托业的现状，借鉴国际上通行的做法，用法律的手段规范信托行为，保护信托当事人的合法权益，强化对信托业的监督管理，促进信托业健康、规范发展。据此，在起草过程中，坚持了以下原则：一是重在对受托人作出约束规定，以维护信托财产的安全，保障受益人的利益。二是根据金融体制改革的需要，体现分业经营。将现有信托机构的业务与银行业务相区别，把信托公司办成符合社会主义市场经济需要的专业财产管理机构，并在此基础上发挥其中长期的金融职能。三是稳定和规范信托公司的经营活动，既要有利于国家对金融业的宏观调控，同时也要照顾到我国信托业发展的现实，尽量减少对信托公司经营活动的冲击。四是既要符合国际通行做法，又要结合中国的国情，具有可操作性。
    二、关于信托法的调整范围
    根据制定信托法的指导思想，草案主要规范了信托的基本关系和信托公司的经营行为。第二章规范的是信托的基本关系，涉及信托当事人的资格和权利义务、信托财产、信托的设立和终止等，适用于营业信托和非营业信托。第四章规范的是信托公司的经营行为，即营业信托，涉及信托公司的性质、组建形式、业务范围、经营规则以及监督管理等。草案重点调整营业信托，主要理由：一是我国目前绝大多数信托行为是营业信托；二是营业信托中存在不少问题，亟需调整和规范。同时，草案也将非营业信托纳入调整范围。这是因为，虽然我国目前非营业信托还很少，但从长远看，随着私人财富的不断增加，非营业信托将会有一定的发展。加之，目前境外不少国有企业以私人名义注册，国有资产流失现象屡有发生。将境外的国有资产导入信托机制，有利于我国的国有资产得到境外法律的保护。这样规定，也符合世界各国的通行做法。
    三、关于受托人
    受托人在信托三方当事人中，处于掌握、管理和处分信托财产的中心位置，因此，受托人的素质和经营能力对于能否给受益人带来信托收益，实现委托人的信托目的，起着关键的作用。为此，草案对受托人作出了严格的约束规定。一是严格受托人的资格，规定无民事行为能力人和限制民事行为能力人不得作受托人；强调经营信托业务的受托人只能是信托公司，除法律、行政法规另有规定外，其他任何单位和个人，不得经营信托业务。这样规定是为了便于国家对信托业的监督管理，防止利用信托从事乱集资等非法活动。二是明确了受托人的义务，概括起来主要有：(1)谨慎管理义务。受托人管理信托财产，负有与管理自有财产同等谨慎的义务，要和管理自己的财产一样尽职尽责。(2)分别管理义务。信托财产具有独特的属性，不属于受托人的破产财产和遗产，受托人必须将信托财产和自有财产分开管理。(3)亲自管理义务。信托的设立前提，是委托人出于对受托人的信任，受托人如果不亲自管理信托财产，则与委托人的意愿相违背。因此，除特殊情况外，受托人必须自己处理信托事务，不得让他人代为处理。(4)接受检查义务。为了增加信托“代人理财”的透明度，促使受托人为受益人的最大利益服务，受托人必须保存管理或处分信托财产的完整记录，定期将信托财产及其收支情况报告受益人，并接受委托人或受益人的检查。
    四、关于公益信托的特别规定
    公益信托是为了公共利益目的而设立的信托，是发展社会公益事业的一种有效形式。公益信托与社会公众利益关系密切，受益人范围广且不确定，难以对受托人进行有效的监督检查，一旦出了问题，会对社会造成不良影响。考虑到公益信托具有信托基本关系不能完全包含的特殊性，草案对公益信托设专章作了特别规定。一是国家采取优惠措施，鼓励发展公益信托。二是公益信托的设立，除须经信托监督管理部门批准外，还必须报有关行业主管部门备案。三是明确公益信托的信托财产及其收益，不得用于非公益目的。四是规定了公益信托监察人制度，由信托监察人代表公益信托受益人的利益，实施与信托有关的诉讼或非诉讼行为。
    五、关于信托公司的功能和业务范围
    我国信托业自1979年恢复以来，在经济生活中起了一定的积极作用。但是，信托公司的功能一直不明确，业务范围不规范。不少信托公司违规经营，没有发挥出信托应有的功能。随着金融体制改革的深化，信托机构的现有业务日渐萎缩，经营困难。因此，有必要根据社会主义市场经济发展的要求，重新界定信托公司的功能和业务范围。
    草案规定：“本法所称信托公司，是指依照本法和公司法设立的经营信托业务的金融机构”。因为信托公司的主要职能是管理和经营信托财产，使信托财产保值和增值。而信托财产大多表现为货币形态，这就使信托公司必然派生出金融功能特别是中长期金融功能。草案将信托公司界定为具有社会理财职能的金融机构，既有利于信托公司在金融功能上与其他金融行业形成合理的分工，体现了金融业分业管理的要求，也有利于对信托业的监督管理。
    根据信托公司的功能，草案规定信托公司可以经营资金信托、有价证券信托、动产信托、不动产信托以及其他财产和财产权信托。规定信托公司可以从事资金信托，即允许法人和具有完全民事行为能力的自然人，将自有财产包括货币资金交付信托公司管理和经营。其主要理由：一是各机关、企事业单位及个人向信托公司信托的财产，多数是货币形态的资金。允许信托公司经营这部分资金，既可发展信托公司的业务，也可分流巨额储蓄，减轻银行的风险。二是通过信托公司对信托资金的规范化管理，有利于筹集社会闲散资金用于国家急需发展的领域，促进国民经济的发展。三是随着市场经济的发展，投资主体出现多样化，允许法人和个人进行资金信托，能满足社会多渠道投资的需求。
    草案还规定，信托公司可以兼营贷款、投资、融资租赁、保管箱、担保、代理以及经有关部门批准的证券、外汇和举债等业务。这样规定，主要是为了充分利用信托公司在这些领域的优势，为社会提供多元化的服务。
    六、关于信托公司的风险管理
    加强对信托公司的风险管理，维护信托财产的安全，提高信托公司的信誉，是促进我国信托业健康发展的重要保障。为了保护信托财产的安全，维护委托人、受益人的权益，本法在信托公司的设立和经营规则方面提出了严格的要求。草案规定，设立信托公司必须具备符合规定的条件并经过法定的审批程序；信托公司经营信托业务与非信托业务，应当在其人员、信息、财务会计等方面分别独立；信托公司吸收委托人授权信托公司确定用途的信托资金额，不得超过其自有资本总额的二十五倍，并限用于同业拆放、抵押或质押贷款、投资于有价证券和买入动产、不动产等；信托公司应当提取信托风险准备金。同时，草案还专门对信托公司的监督管理作了详细的规定。
    七、关于现有信托机构与法律的衔接
    现有不少信托机构及其经营的业务与本法要求有一定的差距，为了维护信托机构的信誉，稳定信托机构的经营活动，继续发挥其筹集国内外资金的作用，草案规定，凡本法施行前经批准设立的信托机构及其经营的业务，可以继续保留，但应当根据不同情况和金融业发展的要求，依照本法和其他有关法律、行政法规分别限期规范。其具体办法，由国务院另行规定。
    我的说明完了，请予审议。 
 
 
  

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