全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》初步审议情况的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》初步审议情况的汇报

　 1998-6-24 17:04:49

        
    ——1998年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  李伯勇
 
    九届全国人大常委会第二次会议对土地管理法修订草案进行了初步审议。会后，根据全国人大常委会的决定将修订草案全文公布，公开征求意见；全国人大法律委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了各民主党派、有关部门、群众团体和专家的座谈会征求意见；法律委员会、环境与资源保护委员会、法制工作委员会并组织了调查研究。截止6月15日，三十一个省、自治区、直辖市已全部反馈了意见，四十七个中央有关部门提出了意见或者建议，法制工作委员会收到人民来信六百一十一封，这些信反映了对这部法律修订草案的意见和建议。在认真研究各方面意见的基础上，法律委员会于6月9日、10日、17日召开会议，对修订草案进行了初步审议。全国人大环境与资源保护委员会、农业与农村委员会的负责同志参加了会议。由于各方面提出的意见和建议较多，所以法律委员会只对一些主要问题进行了研究、审议，并根据研究、审议的意见形成了提交本次常委会审议的初步修改稿，以便于常委委员再次审议，提出意见，会后将根据委员们的意见作进一步的修改。现将有关情况和研究的一些意见汇报如下：
    一、关于林地、草原、水面、滩涂的确权发证问题
    修订草案第五条第一款规定：“国务院土地管理部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”第十一条第三款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定办理。”
    对于修订草案的上述规定，有的委员、部门、地方、群众中有两种意见。一种意见是，要求扩大本法的调整范围，删去修订草案第十一条第三款的规定，将由森林法调整的森林、林地，草原法调整的草原，渔业法调整的渔业水域都纳入土地管理法，统一发证、统一管理。另一种意见认为，仍然维持修订草案的调整范围，土地管理法与有关法律在确权登记发证上的关系，仍按修订草案第十一条第三款的规定处理，即土地所有权和使用权由县级以上人民政府依照土地管理法的有关规定确权发证，林地、草原的所有权或者使用权、水面、滩涂的养殖使用权由县级以上人民政府分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定确权发证。
    法律委员会认为，修订土地管理法应当确定土地统一管理的原则，但是有关法律确定的森林、草原和养殖水面、滩涂的确权发证管理体制是多年形成的，在目前情况下仍然是一种比较有效的制度。这次修改土地管理法的主要目的是要强化对耕地的保护，如果改变现行的管理体制，修改现行有关的几个法律则是一个较为复杂的问题，暂时还难以解决。因此，建议维持修订草案第十一条第三款的规定。
    二、关于土地按用途管制
    这次修订土地管理法，主要内容是将对土地的分级限额审批制度改为用途管制制度，因此，修订草案第四条规定，国家实行土地用途管制制度，并将土地分为三类，即农用地、建设用地、未利用地。
    关于这个问题，有的地方、群众要求将三类用地作具体界定，认为今后按用途管制，如果对不同类别的土地不明确地作出法律界定，难以正确操作。有的地方提出，土地按用途分类，由谁来具体划分，法律应当明确规定，因此建议由各级政府组织各有关部门在编制土地利用总体规划时来划分，并将这种划分在土地利用总体规划和各个专业规划中落实到每块土地上。一些地方、专家、群众认为，土地用途管制的依据是土地利用总体规划，但是修订草案关于这个规划的规定较为原则，缺乏可操作性，应当分别不同情况提出具体要求，如省、市、县的土地利用总体规划应当主要是对各类用地数量上的控制，乡镇的土地利用总体规划应当将不同的用地落实到每一地块，实行按地块控制。
    法律委员会认为，土地用途管制是修订草案确立的一项重要制度，现在草案的规定不够具体，建议对草案相应条款进行补充完善。对农用地、建设用地和未利用地作出法律界定，将第四条修改为：“国家实行土地用途管制制度”；“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”；“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、园地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”。并增加规定，“乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。
    三、关于审批权的规定
    修订草案第二十三条、第三十九条、第四十条分别规定，土地利用总体规划由国务院和省级政府两级审批；农用地转为建设用地时由省级以上政府批准；征用基本农田由国务院审批，其他土地由国务院或者省级政府审批。
    有的委员、部门、地方、群众认为，从严格保护耕地出发，上收审批权是必要的，但是草案规定的审批权太集中，实行起来很难，在利用某些土地时，实际上要批三次；乡（镇）土地利用总体规划都要报省级政府批准，操作起来困难很大。
    法律委员会认为：
    （一）国务院对农用地转为建设用地的审批管理，主要体现在土地利用总体规划和年度用地计划上，国务院对土地利用总体规划的批准就是对建设用地总量的核准，然后在实施城市规划时通过土地利用年度计划对农用地转为建设用地实施分批控制，在上述已经批准的范围内，对具体项目的用地，可以由市、县按照有关规划审批。因此，建议将修订草案第三十九条第二款、第三款、第四款修改为：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按年度分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
    （二）征用基本农田，仍按修订草案中规定的由国务院批准，但是，在制定土地利用总体规划时，划定基本农田应当实事求是，根据规划期限内的国民经济和社会发展对建设用地的需要，作出合理的安排，留出农用地转为建设用地的区域。同时，这项工作应当在修订后的土地管理法实施前完成。
    （三）关于乡（镇）土地利用规划的审批，可以考虑在有关市、县的土地利用总体规划经省级政府批准后，由省级政府授权设区的市和自治州政府批准所属乡（镇）的土地利用总体规划。因此，建议将修订草案第二十三条第三款有关内容修改为，除本法规定由国务院批准的土地利用总体规划“以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。
    四、关于城市规划与土地利用总体规划的关系
    修订草案第二十四条第二款规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划。”
    有些部门、地方、群众认为，城市总体规划和土地利用总体规划都涉及到土地利用，大城市和省会城市的规划都是由国务院批准的，又都在同一区域内，因此这两个规划应当是相互衔接的。但是，由于这两个规划的作用不同，还应当明确，城市规划不得突破土地利用总体规划中限定的建设用地规模，而在城市规划区内的建设用地，则应当按照城市规划法的规定进行管理。
    法律委员会认为，城市总体规划和土地利用总体规划的作用不同。从土地利用的角度看，城市总体规划应当服从土地利用总体规划对城市建设用地规模的安排，至于城市规划区内的土地利用，则应当执行城市规划。国务院和省级人民政府在批准两个规划时应当使之衔接。
    五、关于新增土地有偿使用费中央和地方“四六分成”的问题
    修订草案第四十七条第二款规定，“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，40%上缴中央财政，60%留给有关地方人民政府，均用于耕地开发。”
    各地方对这个问题主要有三种意见，一种意见主张法律对分成比例不作规定，由国务院规定；一种意见认为中央分成比例太高，应当适当降低；一种意见认为这笔钱不仅应当用于土地开发，还应当有一部分用于基础设施建设、中低产田改造。此外，还有一些意见要求对省级留成部分在省内的分配也作出规定。
    法律委员会认为，修订草案对这笔钱的分成比例与用途所作的规定，有利于促进城市土地的集约化使用，也有利于中央集中资金进行耕地开发，因此建议草案的有关规定不再变动。至于各省所得留成的分配，则由各省自定。
    六、关于征用土地问题
    修订草案第四十一条、第四十二条、第四十三条对征地和补偿问题作了规定。
    关于征地问题主要意见为：一是有些委员、地方、群众认为，征用土地的补偿费偏低，应当适当提高；二是有的委员、地方认为，征地过程不透明，许多农民直到自己的地被征用了，还一无所知，农民对征地应当有知情权，征地前应举行听证会；三是有的地方、群众提出，征地费用收支情况应当公开，防止被截留、侵占；四是一些地方、群众提出，赞成安置问题实行货币补偿，但是对被征地的农民也不能完全不管，应当支持他们从事开发性经营。
    法律委员会认为，征用土地的补偿费问题较为复杂，各地情况也不同，现在难以做进一步修改。其他几个问题，建议在修订草案中增加三条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”“各级地方人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办乡镇企业。”
    七、关于耕地总量动态平衡
    修订草案第二十一条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府在编制土地利用总体规划时，还应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”第二十八条第二款规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”
    关于耕地总量动态平衡，有两种意见，一是有的地方、专家、群众认为，由于土地的后备资源有限，这个规定难以做到，建设用地总体上是占得多，补得少。另一种意见是，有的地方、群众认为，经过努力这个目标近期是可以实现的。
    关于“占多少、垦多少”，有的地方意见认为，各地区条件不同，在本省内开垦有困难的，经过国务院批准，可以到异地进行开垦。
    法律委员会认为，以省级为单位保持耕地总量的动态平衡，土地部门经过测算，国务院也认为这个目标有条件实现。同时，到外省开垦以求得平衡的做法，也难以检查。因此建议，修订草案对此作出的规定，不再修改。
    八、关于土地的承包经营权
    修订草案第十四条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”“承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途，合理利用土地的义务。”“土地承包经营权受法律保护。”
    一些委员、部门、地方、群众认为，农民的承包经营权就是农民的土地使用权，现在侵犯农民的承包经营权的事件时有发生。保护农民的承包经营权的问题，修订草案写得不够，也过于原则，应当充实。
    法律委员会认为，关于对农民的土地承包经营权的保护问题，可以在修订草案的基础上，再作出一些具体规定，以加强对农民利益的保护。因此，建议将修订草案第十四条第一款修改为：“国有土地和农民集体所有的土地，可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。”
    九、关于土地监督检查
    有的部门、地方、专家、群众认为，修订草案对土地的监督检查只在总则中有一款规定，显得薄弱，应当加强土地利用的监督检查，查处违法行为。
    法律委员会认为，加强对土地利用中发生的违法行为的监督检查，是强化土地管理的实际措施，建议在土地管理法中增设一章，规定对土地违法案件的监督检查的职责，可以采取的措施等，其主要内容与行政监察法相衔接。新增的这一章共有七条。
    十、关于集体土地使用权的流转
    修订草案第五十五条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”
    有的地方、群众提出，为了切实保护耕地，禁止农用地使用权进入市场转为建设用地是必要的，但是已经转为建设用地的集体土地应当允许流转，这也是目前已经普遍发生的情况，是符合市场经济要求的。有的地方、群众认为，不应当允许集体土地使用权的流转，不然有可能使大量的农用地转为建设用地，农民的利益被少数人侵占，除农民的宅基地外，非农业建设用地都应当先征用为国有土地后再用。
    法律委员会认为，允许集体土地使用权进入市场的问题十分复杂，需要慎重研究，草案现在的规定是与1997年中央11号文件《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》的精神基本相符合的，因此，建议维持草案现在的规定。
    十一、关于基本国策
    许多意见提出，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，本法应当对这一基本国策作出明确的规定。因此，法律委员会建议将修订草案第三条修改为：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。”
    十二、关于国有土地有偿使用的范围
    修订草案第二条第六款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度，具体办法由国务院规定。”
    有的群众提出，目前除了以出让方式有偿取得国有土地使用权以外，还有大量的是以划拨方式无偿取得国有土地使用权，在相当长的一个时期内这两种方式还会同时存在。并且还提出，城市房地产管理法已对国有土地有偿出让的范围和方式、使用权的转让等问题作了具体规定，不宜再由国务院另行规定具体办法。
    因此，法律委员会建议，将修订草案第二条第六款修改为：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”
    十三、关于土地统计
    有的常委委员、一些部门地方和群众提出，我国的土地统计数据应当依法定程序公布，并将其作为编制土地利用总体规划和对耕地进行保护的基本依据。因此，法律委员会建议，将修订草案第十八条第二款修改为：“县级以上人民政府土地管理部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。”并在这一条增加一款规定：“土地管理部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。”
    十四、关于基本农田的划定
    有的地方提出，基本农田应由谁划安，修订草案没有规定，在实践中各地的做法也不一样，建议由土地管理部门和农业行政主管部门共同负责基本农田的划定工作。因此，法律委员会建议将修订草案第三十条第三款修改为，“基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。”
    十五、关于法律责任
    （一）修订草案第六十六条规定：“擅自将集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地管理部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款；逾期不改正的，可以没收该幅土地及地上建筑物和其他设施。”
    有的部门、地方提出，如果按照这一条规定就可以没收集体土地，这是不合适的，因为本条的违法行为可能只是个别人的行为，而由于个别人违法就去没收集体经济组织的全体农民的土地是不公平的，建议删去可以没收该幅土地的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“擅自将集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地管理部门责令限期改正，没收非法所得，并处罚款；逾期不改正的，可以没收该幅土地上的建筑物和其他设施。”
    （二）有的委员、地方和群众提出，修订草案第六十八条规定，由土地管理部门强制拆除当事人拒不拆除的违法建筑物，对此应当慎重，这样规定在实践中可能行不通，土地管理部门也没有能力自行拆除，建议还是维持现行法律的规定，由土地管理部门申请人民法院强制执行。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须自行拆除；逾期不拆除的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制拆除。”
    此外，为了与宪法的规定相一致，以及与有关法律相互衔接，对修订草案一些条款的规定作了相应的修改。同时，还作了一些文字修改。
    以上汇报以及草案初步修改稿是否妥当，请审议。 
 
 
  

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