关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》的说明

关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》的说明

　 1998-4-26 17:03:40

        
    --1998年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上
        国土资源部部长  周永康
 
    我受国务院的委托，现就《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》作如下说明：
    《中华人民共和国土地管理法》（以下简称现行土地管理法）自1987年1月1日起实施以来，对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，保护耕地，发挥了积极的作用。但是，随着改革深化、形势发展，现行土地管理法的若干规定已经明显地不能适应加强土地管理、切实保护耕地的需要。一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积锐减，土地资产流失。据统计，1986-1995年，农业结构调整占用耕地和灾害损毁耕地7000多万亩，非农业建设占用耕地2960万亩。城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重，人地矛盾已经十分尖锐。对于土地管理特别是耕地保护这个事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，党中央、国务院高度重视，经过反复研究，于1997年4月15日发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地的执法监督检查，加强对土地管理工作的组织领导。据此，原国家土地管理局经过深入调查研究、广泛听取意见、总结实践经验并借鉴国外好的作法，草拟了《中华人民共和国土地管理法（修改草案）》（送审稿），于1997年8月18日上报国务院。之后，原国务院法制局进一步征求了各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门、单位以及法律专家的意见，召开了有关部门和单位参加的座谈会。在此基础上，原国务院法制局会同原国家土地管理局对送审稿反复研究、修改，形成了《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》（以下简称草案）。这个草案已经国务院常务会议讨论通过。草案共6章71条，分为总则、土地的所有权和使用权、土地的利用和保护、建设用地、法律责任、附则。现就草案的主要问题说明如下：
    一、修改的指导思想
    修改现行土地管理法的指导思想是：以中发〔1997〕11号文件精神为指导，突出切实保护耕地这一主题；对现行土地管理法中合理的、切实可行的制度、措施予以保留，对一些已经不能适应现实情况的规定加以修改、完善；注意与城市规划法、城市房地产管理法、森林法、草原法、渔业法等有关法律相衔接。
    二、修改的重点
    修改现行土地管理法的重点是：将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，通过土地用途管制，加强对农用地、特别是对耕地的保护；在用途管制的前提下，上收审批权，包括土地利用总体规划的审批权、占用农用地、特别是耕地的审批权和征地的审批权；充实和完善法律责任，加大对土地违法行为的处罚力度。
    三、需要说明的几个问题
    （一）关于土地用途管制制度。
    现行土地管理法采取分级限额审批的用地制度，不能有效地控制有些地方人民政府用“化整为零”或者“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，不能按照土地利用总体规划确定的用途进行管制，致使农用地、特别是耕地大量转化为建设用地。目前，城市和乡村建设累计用地总量已达?2.87?亿亩，房地产积压情况很严重。因此，需要对分级限额审批的用地制度进行重大改革。根据中发〔1997〕11号文件关于对农用地和非农用地实行严格的用途管制的要求，草案对土地用途管制制度的主要环节作了以下规定：
    1.明确规定了土地利用总体规划的地位、作用及审批程序。土地利用总体规划是土地用途管制的依据。草案规定：
    （1）“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。”“按照土地资源状况或者土地利用总体规划，土地分为农用地、建设用地和未利用地。”“任何单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
    （2）“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”“下级土地利用总体规划应当服从上一级土地利用总体规划。”“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得突破上一级人民政府下达的控制指标，农用地保有量不得低于上一级人民政府下达的控制指标。”
    （3）“土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各业用地；（四）占用耕地与开发复垦相结合。”“省、自治区、直辖市人民政府在编制土地利用总体规划时，还应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”
    （4）“县、乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，明确土地用途。”
    （5）“省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。”“省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。”其他土地利用总体规划“逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。”“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”
    （6）“城市建设用地规模应当符合国务院建设行政主管部门规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。”“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划。”“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，土地利用应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”
    2.明确规定了农用地转为建设用地的审批权限。土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地。根据土地用途管制制度的要求，建设用地必须符合土地利用总体规划所确定的用途，并且严格控制农用地转为建设用地。因此，草案规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当报省级以上人民政府批准。”“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市为实施城市规划而统一开发土地，省、自治区、直辖市人民政府批准的线型工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”“本条第二款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”这样规定，有利于严格控制城市建设用地规模和各类建设用地总量。
    3.上收征地审批权。根据宪法有关规定，土地征用权只能属于国家。以往征地权过于分散，县级以上各级人民政府都可以行使征地权，有的地方甚至乡（镇）政府实际上也在行使征地权，这是导致土地管理出现诸多问题的重要原因。草案在总结以往经验教训的基础上，根据中发〔1997〕11号文件的要求，上收了征地审批权，规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过500亩的；（三）其他土地超过1000亩的。”“征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”“征用农用地的，应当依照本法第三十九条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，直接办理征地手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用，在本条第二款规定的征地批准权限内的，直接办理征地手续，不再另行办理征地审批，超过本条第二款规定的征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定办理征地审批。”
    4.乡村建设用地。根据中发〔1997〕11号文件关于乡村建设要尽量不占或者少占耕地、节约使用土地，并须按照经批准的乡镇土地利用总体规划、村庄和集镇规划的要求合理布局，适当集中，依法办理用地手续的要求，草案规定：“乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村居民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第三十九条、第五十二条、第五十三条、第五十四条的规定办理审批手续。”“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第三十九条的规定办理审批手续。”“按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡（镇）兴办企业，使用村农民集体所有的土地的，应当对被用地单位给予补偿，并妥善安置农民的生产和生活。具体补偿办法和标准，由省、自治区、直辖市参照本法第四十二条的规定制定。”“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第三十九条的规定办理审批手续。”“农村居民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村居民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村居民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第三十九条的规定办理审批手续。”“农村居民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”
    （二）关于耕地特殊保护。
    保护耕地是关系国家前途、命运和子孙后代生存发展的重大问题。保护耕地就是保护我们的生命线。根据中发〔1997〕11号文件的要求，草案突出了保证耕地总量动态平衡，加重了各级人民政府保护耕地的责任，将实践证明是正确、有效的《基本农田保护条例》规定的基本制度上升为法律条款，规定：“国家对耕地实行特殊保护制度，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占地单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”“省、自治区、直辖市人民政府应当监督占地单位开垦耕地或者组织开垦耕地，并进行验收。”“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地管理部门验收。”“国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油和名、优、特、新农产品生产基地内的耕地；（二）高产、稳产田，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）城市蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。”“基本农田一般应当占耕地的80%以上。”“基本农田保护的具体办法，由国务院规定。”此外，草案还对禁止破坏耕地和闲置、荒芜耕地以及对地力的保护等作了明确规定。
    （三）关于征用土地补偿标准。
    在现行土地管理法修改过程中，许多地方反映，现行土地管理法对征地补偿标准规定得过低，难以执行，要求重新作出规定，适当提高补偿标准。
    在制定现行土地管理法的征用土地补偿标准时，曾经做过大量调查研究和测算工作，遵循了这样两条原则：一是根据宪法关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定，征地是一种国家行为，也是农民对国家应尽的一种义务，不是农民向国家“卖地”。国家征用的土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。二是征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。根据这两条原则，现行土地管理法规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍。也就是说，如果被征地单位将土地补偿费、安置补助费全部存入银行，按当时（1986年）的银行长期存款利率（5%）计算，所得利息即可相当于土地被征用前三年的平均收益。经过认真分析，我们认为，从总体上来看，现行土地管理法规定的补偿原则是正确的。但是，为了有利于严格控制征地，维护农民利益，最低补偿标准需要适当提高。因此，草案规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”“征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。但是，每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。”“征用其他土地的补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费和安置补助费的标准规定。”“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”“征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。”“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”这样修改，在维持现行土地管理法规定的征地补偿原则的前提下，将征用耕地的补偿费标准由该耕地被征用前三年平均年产值的3-6倍，提高为6-10倍，安置补助费标准由该耕地被征用前三年平均年产值的2-3倍，提高为4-6倍，每亩被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的10倍提高为15倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍提高为30倍。同时，考虑到今后经济的发展和生活水平的提高，征地补偿可能需要适时有所调整，草案规定：“国务院根据社会、经济发展水平，可以调整征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”
    （四）关于土地收益的缴纳和使用。
    根据中发〔1997〕11号文件关于今后农地转为非农建设用地的土地收益应当用于耕地开发的原则，草案规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，40%上缴中央财政，60%留给有关地方人民政府，均用于耕地开发。”
    （五）关于法律责任和执法监督。
    现行土地管理法只规定了县级以上地方人民政府土地管理部门查处土地违法行为的权力，而没有赋予国务院土地管理部门查处土地违法行为的权力。实践中，土地管理部门在查处违法占地行为时，又缺乏有效的手段和措施，致使违法占地既成事实后难以纠正。根据中发〔1997〕11号文件关于“加强土地管理的执法监督工作”和“对违反土地利用总体规划、破坏耕地的，国家工作人员滥用职权违法批地、严重渎职的，要依法追究刑事责任”的要求，草案对现行土地管理法规定的法律责任作了充实、修改，加大了对土地违法行为的处罚力度，并且赋予县级以上各级人民政府土地管理部门查处土地违法行为的必要手段和执法保障，规定：“土地管理部门的工作人员在调查土地违法案件时，有权查阅与案件有关的文件、资料，进行现场检查，并要求当事人提供证明材料。被调查的单位和个人必须接受调查。”“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须自行拆除；逾期不拆除的，由作出决定的机关组织代为拆除，费用由违法者承担。”
    我的说明完了，请审议。
 
 
 
 
  

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