全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政复议法（草案）》修改情况的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政复议法（草案）》修改情况的汇报

　 1998-12-23 16:05:27

        
    ——1998年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  李伯勇
 
    九届全国人大常委会第五次会议对国务院提请审议的行政复议法（草案）进行了初步审议。会后，法律委员会、法制工作委员会将草案发中央有关部门、各地方征求意见，邀请中央有关部门、专家座谈，并召开会议专门听取部分地方政府法制部门和专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上，法律委员会于12月2日、18日召开会议，对草案进行了逐条审议。法律委员会认为，在认真总结行政复议条例实践经验的基础上，制定行政复议法是迫切需要的。这对于保障和监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义，同时对草案提出一些具体修改意见。由于对草案的审议还是初步的，有的问题还需要进一步研究。主要修改意见有：
    一、有些常委委员和专家提出，行政复议工作应当坚持公正的原则，这是取信于民作好行政复议工作的基本要求。因此，法律委员会建议将草案第三条修改为：“行政机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”
    二、草案第四条规定：“行政机关负责法制工作的机构，具体办理有关行政复议事项。”有些地方和部门提出，行政复议工作很重要，草案应当对行政复议机关及其工作机构的职责作出规定，以保证行政复议工作的开展。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关。行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料；（三）审查被申请人的具体行政行为是否合法与适当；（四）拟订行政复议决定；（五）法律、法规规定的其他职责。”
    三、草案第二十条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。有些常委委员和地方、专家提出，行政复议不应仅限于书面审查，尤其是申请人有当面陈述事实的要求时，行政复议机关应当认真了解情况，听取申请人和其他有关方面的意见，这有利于弄清事实，公正地解决行政争议。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关内负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”
    四、草案第二十一条第二款规定，申请人、第三人经准许，可以查阅被申请人提出的书面答复等材料。有些常委委员和地方、部门、专家提出，在一般情况下，申请人、第三人不必经准许即有权查阅被申请人提出的书面答复等材料，这对于体现行政复议的公开原则，维护申请人的合法权益是必要的。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”
    五、草案第二十七条规定，行政机关对确认土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定，当事人不得向人民法院提起行政诉讼。有些常委会组成人员和地方、部门、专家提出，公民、法人或者其他组织对土地等自然资源的所有权或者使用权应当依法受到保护，草案规定对自然资源确权的行政复议决定为终局裁决，难以有力地保障公民、法人和其他组织的合法权益。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“公民、法人或者其他组织对行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂的所有权或者使用权的行政复议决定不服的，可以向作出该决定的行政复议机关的上级行政机关提出申诉，或者依法向人民法院提起诉讼。”
    另外，还有两个问题在常委会初步审议中提出不少意见。法律委员会认为，这两个问题比较重大，情况复杂，还需要进一步调查研究，建议对草案暂不作修改，请常委委员们继续予以研究和审议：
    第一，关于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围。草案规定，行政复议的范围只包括行政机关作出的具体行政行为。对这一问题，有的意见同意草案的规定，认为解决抽象行政行为的问题比较复杂，在处理权限、程序和法律后果等方面，同解决具体行政行为的问题都大不一样，很难适用行政复议制度。对抽象行政行为中的问题，可以通过完善备案审查制度予以解决。但也有些常委委员和部门、地方、专家提出，行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制，也是保障公民合法权益的重要途径，其审查范围应当包括抽象行政行为。现在一些地方政府、部门发文件规定收费、罚款等过多过滥，对此，群众反映强烈。行政机关内部对抽象行政行为的监督机制还没有很好地发挥作用，而公民、法人或者其他组织对抽象行政行为进行监督又没有法律依据。因此，主张建立一种由人民群众启动的对抽象行政行为进行监督的机制。部门制定的规章和地方各级人民政府制订的文件，一般讲都属于抽象行政行为。可以考虑将这些规章和文件纳入行政复议范围。如果行政机关依据上述规范性文件实施的行政行为侵害了当事人的合法权益，公民、法人或者其他组织在对行政机关作出的这种侵犯其合法权益的具体行政行为申请行政复议时，可以要求对这些规范性文件进行审查，并由有关行政机关依法予以处理。
    第二，关于国务院是否受理行政复议申请。草案第十一条、第十二条规定，对国务院部门或者省级人民政府实施的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省级人民政府申请行政复议。对这一规定，有的意见认为比较符合实际情况，省、部一级行政机关的层次较高，工作人员素质也较高，应当相信这一级行政机关能够依法作出行政复议决定。如果对其行政复议决定不服，还可以向人民法院起诉。但也有些常委委员和部门、地方、专家提出，由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。因此，主张可以考虑，申请人对国务院有关部门或者省级人民政府的具体行政行为不服的，可以向人民法院提起诉讼，也可以向国务院申请行政复议。如果向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定，不再向人民法院提起诉讼。
    此外，还对草案作了一些文字修改。
    以上汇报和草案二次审议稿是否妥当，请审议。 
 
 
  

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