全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券法（草案）》修改意见的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券法（草案）》修改意见的汇报

　 1998-10-27 20:06:42

        
    ——1998年10月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  乔晓阳
 
    证券法草案是由全国人大财经委员会组织起草的，于1993年8月提请八届全国人大常委会第三次会议初步审议；后于1993年12月第五次常委会会议进行第二次审议，由法律委员会作了对证券法草案意见的汇报；1994年6月第八次常委会会议进行了第三次审议，由法律委员会提交了证券法草案修改稿，并作了关于证券法草案修改情况的说明。
    在八届全国人大常委会审议证券法草案期间，法律委、法工委将草案及修改稿先后印发各地方和国务院有关部门广泛征求意见，法律委、财经委、法工委联合召开座谈会对草案进行讨论、修改，并就有关问题多次进行专题调查研究。根据全国人大常委会委员的审议意见和各方面的意见，法律委、财经委、法工委负责同志多次共同研究、讨论，并经八届全国人大常委会有关领导同志的协调，对草案作了较多的修改。同时，将草案修改稿送国务院征求意见，国务院常务会议于1995年12月专门听取了法制局对证券法草案修改稿的初步意见，进行了研究。
    对于制定证券法，当时常委会委员、国务院有关部门及许多方面都认为，为了规范证券市场活动，促进证券市场的健康发展，发挥其在市场经济中的积极作用，制定这部法律很有必要。但由于我国证券市场的起步时间还不长，实践经验还不够，证券立法本身的一些重要问题还需要积累经验和在实践中进行研究。
    从1994年以来的四年中，我国证券市场有了进一步的发展，中央对金融市场作出了一系列重大决策，国务院颁布了一系列规范证券市场的法规，在证券市场的管理上积累了更多经验。九届全国人大以来，围绕证券法的制定工作，法律委、财经委、法工委在原有审议工作的基础上，加紧对有关问题的协调。法律委、法工委并就有关问题同国务院法制办进行了共同研究。今年9月22日李鹏委员长主持委员长办公会议听取了法律委、财经委、法工委关于证券法草案修改情况的汇报。根据委员长办公会议的精神，法律委员会于10月7日、8日和21日召开会议对法工委提出的证券法草案新修改稿进行了逐条审议研究。全国人大财经委、国务院有关部门的负责同志列席了10月7日、8日的会议。在此基础上形成了现在提请九届全国人大常委会本次会议审议的证券法草案修改稿。
    一、制定证券法的基本指导原则
    我国证券市场是社会主义市场经济体制的重要组成部分，证券法是适应社会主义市场经济体制需要的重要法律。制定这部法律，一是，要从中国的实际情况出发，以邓小平理论为指导，认真总结我国金融体制改革和证券市场实践的经验，吸取国际金融市场发生危机的教训，结合我国国情，按照市场发展规律，确定我国证券市场活动的基本规则和基本规范，纠正不规范的作法，强化监管，防范风险，切实保护投资者的合法权益，将实践证明是符合我国现实情况的有效经验和作法以法律形式肯定下来，以促进证券市场的健康、稳定发展。二是，我国证券市场的建立和运行，起步时间还不长，同时，证券市场又是高风险的市场，我国的包括证券市场在内的整个金融体制，仍然处在继续改革和不断完善过程之中，相比较而言，我国证券市场的实践经验还有限，有些问题还需要经过进一步的实践，因此，这部证券法带有阶段性特点，将当前有条件制定的规范加以制定，而一些当前尚不具备条件制定的则暂不作规定，在实践中逐步完善，防止将一些还看不很清的问题定型为法律。三是，证券立法立足我国现有的实践和需要，重视总结国务院已有的规范证券市场的经验，使市场规范保持必要的连续性，并根据新的情况和问题，在充分研究的基础上充实和确立新的规范。对证券市场活动的重要规范，能作具体规定的，要作出具体明确的规定；对尚不能作具体规定的，应当作出原则规定，以后可以根据实践经验作出修改补充的规定。
    二、证券法草案修改稿的主要内容
    草案修改稿分为总则、证券发行、证券交易、上市公司收购、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、证券业协会、证券监督管理机构、法律责任、附则等十二章，共214条，其主要内容和基本规范如下：
    （一）关于证券法的立法宗旨和基本原则
    我国制定证券法的宗旨是规范证券的发行和交易行为，保护投资者和债权人的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，防范证券市场风险，促进社会主义市场经济的发展。
    为了达到上述目的，维护证券市场的统一、稳定，促进证券市场的运作有序，草案修改稿将证券活动和证券管理必须遵守的基本原则写入了总则部分：第一，坚持公开、公正、公平的原则；第二，坚持自愿、有偿、诚实信用的原则；第三，坚持保护投资者利益的原则；第四，坚持在合法的证券交易场所开展交易的原则；第五，坚持证券业与其他金融业分业经营、分业管理的原则；第六，坚持依法对证券市场加强监督管理的原则。这些基本原则贯穿于证券法的基本法律规范之中。
    （二）关于证券法的调整范围
    确定我国证券法的调整范围，涉及二个层次的问题：一是本法调整哪些种类的证券；二是本法调整证券发行和交易的哪些活动。
    目前我国证券市场上发行交易的证券品种有股票、公司债券、证券投资基金券、政府债券和企业债券等，此外还发行了金融债券、国家建设债券。根据我国的实践情况，草案修改稿按照下述原则来确定所调整的证券种类的范围：一是，证券法调整的证券应限于资本证券，其基本形式为股权凭证（如股票、证券投资基金券等）和债权凭证（如公司债券、金融债券、政府债券等），这两类证券是我国证券市场交易的基本品种，已有了一定的实践经验。而对于证券期货、期权等衍生品种，需要慎重对待，暂不列入本法调整范围；二是，证券法对调整的证券范围应当采取具体列举的办法。对有把握的证券种类先作规定，同时也为今后证券市场的发展留有必要的余地。据此，草案修改稿对股票、公司债券、政府债券、金融债券、证券投资基金券和国务院依法认定的其他证券的调整作了规定。
    关于上述证券的发行与交易活动如何进行调整，考虑到不同的证券其发行主体、发行条件、决策层次、审批机关和审批程序各不相同，反映的法律关系不尽一致，难以将这些证券的一级市场（证券发行）和二级市场（证券交易）都集中在这一部法中作出规定，应当按照实际需要和现行监管分工，由本法和已经制定或将制定的有关法律、行政法规分别加以规定。据此，本法主要是对股票、公司债券的交易和有关的发行行为作出规定：股票、公司债券的发行，依照公司法的规定，公司法未规定的，适用本法；政府债券、金融债券、证券投资基金券等证券的发行和交易，由其他法律、行政法规规定。
    （三）关于证券市场监督管理体制
    证券市场是统一的高风险的市场，国家应当实行统一监管。今年8月，根据党中央、国务院的部署，对证券监管机构体制进行改革，实行对全国证券市场的集中统一监管。
    根据这一决策，草案修改稿规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”同时，对国务院证券监督管理机构的职责、检查与调查职权以及监管机构工作人员的义务、责任等作出了具体的规定，以强化对证券市场的监督管理和规范监管机构的行为。
    （四）关于证券发行
    加强对证券发行的规范和监管，对维护证券市场的正常秩序，保护投资者合法权益，保证证券的交易安全有重要意义。从我国的实践和国外证券市场的经验来看，对多个品种证券的发行实施监管，是有一系列法律形成相互配合的规范，对发行活动的监管和对交易活动的监管既有联系，又各具有不同的法律关系和法律制度。许多国家普遍对证券交易单独立法，同时为保证证券发行质量和发行后证券交易安全，在调整证券交易活动的法律中需对有关发行人持续披露信息，加强管理作出有联系的规定。由于我国公司法及国务院行政法规对股票、公司债券、证券投资基金券等证券的发行已作出了规定，为了加强管理，草案修改稿在第二章中针对实践中出现的新情况和新问题作出重申的或者补充性规定，同时对证券承销行为从保证交易安全的角度作了规定。
    （五）关于证券交易
    在证券市场上最频繁、最活跃和风险最集中的是交易行为，证券立法的最主要任务是规范和监督证券交易活动，确立证券交易的基本规则。为此，草案修改稿第三章分为四节，规定了证券交易行为的基本规范，主要是：1、证券交易当事人买卖的证券必须是依法发行的证券；非依法发行的证券不得进行交易；上市交易的证券必须在证券交易所实行集中竞价交易。2、证券交易实行现货交易，不得买空卖空；禁止从事向客户的融资或者融券的证券交易活动。3、证券上市交易，必须经过国务院证券监督管理机构审批；证券交易所按照批准决定，安排有关的证券挂牌交易，不得擅自开设上市挂牌的品种。4、证券发行人必须持续公开披露其生产经营和财务状况的信息，按照规定提交和公开其年度报告、中期报告和临时报告，所公告的各种文件内容必须真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。5、禁止内幕交易、操纵证券交易市场和其他欺诈投资者的行为。6、禁止证券监管机构工作人员和证券业从业人员参与股票交易，不得直接或者以化名、借他人名义持有、买卖股票，也不得收受他人赠送的股票。7、禁止任何单位或者个人挪用公款买卖证券。8、禁止证券公司挪用客户保证金或客户证券。9、证券交易实行规范的清算交割，维护合法的交易结算，防止恶性投机炒卖。10、在证券市场出现异常情况时，国务院证券监督管理机构可以暂停交易活动等。
    （六）关于上市公司收购
    通过证券市场收购上市公司的股权，是资产重组、调整结构的必要途径，应当促使其规范化。草案修改稿总结了近几年的实践经验，并针对上市公司收购中出现的问题，在本法中专设第四章对上市公司的收购方式、收购条件和程序、收购活动的监管等作了具体规定。
    （七）关于证券交易所
    在我国统一的证券市场中，证券交易所是证券交易活动的枢纽，根据我国的实际情况，证券交易所的数量应当是极少的，并且应当实行统一的组织形式和统一的交易规则，实行规范的运作和有效的自律性管理。为此，草案修改稿在第五章，对证券交易所的形式和职责、设立或解散、会员及权利义务、组织体制、管理人员的资格、场上交易规则以及内部监督管理等作出了一系列具体规定。
    （八）关于证券公司
    目前，我国证券经营机构设立过多，经营水平不高，兼业经营情况普遍，对此，国务院已决定对现存的证券经营机构进行彻底清理整顿，目前这项工作正在进行。为了规范证券交易的经纪活动，调整证券经纪关系，将证券商的经营活动纳入规范化轨道，草案修改稿第六章对证券公司的设立、业务范围、经营规则等作出了一系列具体规定，其中主要规定：1、国家对证券公司实行分类管理，分为综合类证券公司和经纪类证券公司，并由国务院证券监督管理机构按照分类颁发业务许可证。2、证券公司的业务范围经核定后，不得超范围经营。综合类证券公司，必须将其经纪业务和自营业务严格公开，严禁挪用客户保证金进行其自营业务。经纪类证券公司只能从事代理证券交易业务，不得自营。
    （九）关于证券登记结算机构
    为了保证证券交易活动中证券保管、清算交割、登记过户业务的顺利进行，防止过度投机，维护证券交易安全和防范交收风险，草案修改稿根据证券登记结算环节的重要作用和针对存在的薄弱状况，专设第七章对证券登记结算机构的设立、职责和业务规则作了明确规定。
    （十）关于证券交易服务机构
    证券交易服务机构是指专门从事证券投资咨询业务、证券资信评级业务的机构，这些机构为投资者进行证券投资提供必要的资信服务，是证券市场中的重要活动。为了规范证券交易服务机构的行为，保护投资者的合法权益，草案修改稿设第八章对证券交易服务机构的设立、业务规则、业务人员的条件、业务人员的禁止性行为以及证券交易服务机构的责任等都作出了规定。
    （十一）关于证券业协会
    从证券市场的监督管理的实际需要来看，除政府依法对证券市场和证券业进行监管外，法律还规定证券业协会进行自律性管理，发挥行业组织的相应的作用。目前，我国设立有证券业协会，虽然开展了一些工作，但没有起到应有的作用。为了明确证券业协会的地位，规范其行为，发挥其进行自律性管理的作用，草案修改稿第九章对证券业协会的性质、会员资格、协会章程的制定和修改、协会的职责以及协会的组织机构等作出了相应的规定。
    （十二）关于法律责任
    为了严格规范证券的发行和交易，制裁扰乱证券市场的违法活动，防止过度投机，惩处违反证券管理的行为，草案修改稿在法律责任一章中作了一系列具体规定，主要是对擅自发行证券或制作、公告虚假发行文件的行为，承销或代理买卖非法证券的行为，内幕交易、操纵股市、欺诈客户的行为，骗取证券业务许可或非法开设证券交易场所、擅自设立证券公司的行为，另立非法帐户进行帐外交易的行为，证券公司或证券交易机构及其从业人员挪用、盗用客户资金或证券的行为，证券从业人员和证券监管机构工作人员参与证券交易从中牟利的行为，单位或个人挪用公款买卖证券的行为，编造、传播谣言，扰乱证券市场的行为，社会中介机构出具虚假报告或证明文件的行为，证券监管机构工作人员徇私舞弊、玩忽职守、泄露证券交易内幕信息的行为以及妨碍证券监管机构依法执行职务等行为，分别作出了行政处罚、刑事处罚和承担民事责任的规定。
    法律委员会建议，在这次常委会会议审议后，进一步征求各省、自治区、直辖市和国务院有关部门及有关单位对草案修改稿的意见，根据常委会委员的审议意见和各方面的意见进一步研究修改，提请下次常委会会议再次审议。
    以上汇报及草案修改稿是否妥当，请审议。 
 
 
  

法治动态检索