全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》审议结果的报告

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国土地管理法（修订草案）》审议结果的报告

　 1998-8-24 17:05:11

        
    ——1998年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  李伯勇
 
    土地管理法修订草案将在本次会议上进行第三次审议。
    九届全国人大常委会第二次会议对土地管理法修订草案进行了初步审议后，根据全国人大常委会的决定将修订草案全文公布，公开征求意见。截止8月12日，31个省、自治区、直辖市已全部反馈了意见；25个大中城市和52个中央有关部门提出了意见、建议；全国人大常委会法制工作委员会共收到人民来信675件，其中，来自单位的意见173件，来自公民个人的有502件，许多来信多人联署，人数最多的一件共有836人签名。这些人民来信，高度评价了法律草案公开征求意见这种形式。有的来信说，国家公开、广泛征求人民群众对土地管理法的意见，是民主和务实精神的生动体现。有的说，土地管理法公开征求意见，体现了人大、政府对人民意愿的尊重。有的认为，人民群众广泛参与立法，是我国社会主义民主与法制精神在立法领域中的体现，说明我国是人民当家作主的社会主义国家。这些人民来信，充分反映了广大人民群众对修订草案的意见和建议，涉及我国土地管理工作的方方面面。广大人民群众十分关心我国的土地管理事业，特别是十分关心耕地保护，拥护国家对土地实行用途管制制度。许多来信认为，修订草案突出了切实保护耕地这一主题，修改重点明确，土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的效力，对土地违法行为的处罚力度也有所增强，这些都很有必要。
    在公开征求意见的同时，全国人大法律委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合召开了各民主党派、有关部门、群众团体和专家的座谈会征求意见；法律委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会并组织了调查研究。在充分听取和研究各方面意见的基础上，法律委员会对修订草案的主要问题进行了审议，形成了修订草案初步修改稿，提请九届三次常委会进行了第二次审议。
    在九届全国人大常委会第三次会议上，常委会组成人员对土地管理法（修订草案初步修改稿）和法律委员会提出的《关于〈中华人民共和国土地管理法（修订草案）〉初步审议情况的汇报》进行了审议，会议肯定了初步修改稿对一些主要问题的修改意见。会后，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和环境与资源保护委员会、农业与农村委员会的初步审议意见，并结合各地方、各部门和群众来信提出的意见，对土地管理法修订草案初步修改稿又进行了研究，提出了进一步的修改意见。最近，李鹏委员长、姜春云副委员长分别到吉林、黑龙江进行了调查研究，召开座谈会，征求对土地管理法的修改意见。法律委员会于8月7日、10日、17日召开会议，对修订草案初步修改稿进行了逐条审议。环境与资源保护委员会、农业与农村委员会的负责同志列席了8月7日、10日的会议。法律委员会认为，土地管理法对于加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，切实保护耕地，合理利用土地，发挥了重要作用；但是，随着经济和社会的发展，土地管理方面出现了一些新问题、新情况，特别是我国耕地资源保护的问题日益突出，为了进一步加强土地管理、建立更加严格的耕地保护制度，需要对现行土地管理法加以修改和完善；修订草案初步修改稿基本上是可行的，同时，提出了一些进一步修改的意见，主要有：
    一、有的常委委员提出，土地管理法的核心内容是保护耕地，应当将有关规定单列一章，因此法律委员会建议专列耕地保护一章，同时建议将土地利用和保护一章改为土地利用总体规划。
    二、修订草案初步修改稿第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农村集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，可以分别属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。”
    有的常委委员、地方和一些群众来信提出，目前农村集体经济组织的名称有多种，一般不再称为“农业生产合作社”，建议删去“村农业生产合作社”一词。有的常委委员提出，属于村内两个以上农业集体经济组织的农民集体所有的土地，所有权的代表是谁规定得不清楚，应当作出明确的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”
    三、修订草案初步修改稿第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”
    有的常委委员提出，农民集体所有的土地的建设用地使用权，修订草案初步修改稿第五十八条已经规定可以在一定的范围内依法转让，为了有效地保护这种用地的使用者的合法权益，应当核发该使用权的证书。因此，法律委员会建议增加一款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”
    四、有的常委委员提出，现在已经明确新一轮的农村土地承包合同要三十年不变，本法应当对承包合同作出相应的规定。法律委员会认为，家庭联产承包责任制是宪法规定的农村集体经济所有制的基本形式，农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权，土地管理法对土地承包经营的期限等问题作出相应的规定，更有利于保护农民的合法权益，调动农民的生产积极性，促进农业和农村经济的持续发展。因此，建议在草案初步修改稿的基础上作出如下两条规定：
    1、“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。”“在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。
    2、“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
    五、有些常委委员、环资委和一些地方、部门提出，确定土地开垦项目，要先进行环境影响评价。法律委员会认为，开垦荒地项目有大有小，一律要求进行环境影响评价难以做到。在编制土地利用总体规划，划定土地利用区时应当依据保护生态环境的要求，确定可以开垦的荒地，统一安排进行开垦。因此，建议在土地利用总体规划编制的原则中增加一项规定：“（四）保护和改善生态环境，保障土地的持续利用”。同时，增加了省级政府应当制定开垦耕地计划的规定，将修订草案初步修改稿第二十八条第三款修改为：“省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”
    六、有些常委委员、环资委、农委和一些地方、部门、群众来信提出，本法应当强调人民代表大会及其常委会在保护土地和监督本法实施中的作用，建议增加有关的规定。法律委员会认为，本法对人民代表大会及其常委会监督本法实施的有关问题作出规定，有利于督促政府及其土地行政主管部门依照本法的规定做好耕地保护和合理利用土地的工作。因此，建议增加规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。”
    七、根据有的常委委员和环资委的意见，法律委员会建议强化土地利用年度计划的法律规范，增加土地利用年度计划审批程序的规定，将修订草案初步修改稿第二十六条第二款的规定修改为：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的审批程序与土地利用总体规划的审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。”
    八、有的常委委员、农委和一些地方、专家提出，耕地的表层土壤是宝贵的资源，建设单位占用耕地时应当将耕地的耕作层用于新开垦的土地和改造劣质的耕地，防止浪费。因此，法律委员会建议增加一条规定：“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”
    九、修订草案初步修改稿第二十九条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地管理部门验收。”
    有的常委委员、环资委和一些地方提出，这一规定是必要的，但是个别地方因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，难以保证耕地总量不减少，建议考虑这一特殊情况，留一点口子。法律委员会在九届三次常委会上的初步汇报中曾建议维持这一规定，主要是考虑到，“占多少，补多少”是本法规定的占用耕地的原则，应当严格执行。最近，经过进一步研究，我们认为，如果确因没有后备资源无法保证耕地总量不减少的，经国务院批准可以作一些减免或者易地进行开垦，这样处理，在总体上不影响全国的耕地总量平衡。因此，建议增加规定：“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免或者易地开垦。”
    十、修订草案初步修改稿第三十八条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业以及农民住宅建设，经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”
    环资委和一些地方、群众来信提出，农村集体经济组织跨所有权单位使用农民集体所有的土地进行建设，在法律规定上应当不同于农民使用本所有权单位的土地，对跨所有权单位的，应当实行申请使用国有土地的办法。法律委员会认为，农村集体经济组织使用其他集体经济组织所有的土地进行建设，实行申请使用国有土地的办法，有利于控制集体土地自行流入市场，有利于节约使用土地。因此，建议将这一款修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
    十一、修订草案初步修改稿第五十条第二款规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，40%上缴中央财政，60%留给有关地方人民政府，专项用于耕地开发。”
    有些常委委员和地方建议适当减少中央的分成比例，地方多留一些以支持地方完成耕地开垦任务。经征求国务院意见，法律委员会建议将这一款修改为：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”
    十二、有的部门提出，有些地方人民政府或者其主管部门违法批准占用、征用土地，应当对如何处理这类行为作出规定。还有的地方和群众来信提出，非法批准使用的土地，主要过错责任应当由滥用职权的单位承担。因此，法律委员会建议规定：“无权批准征用、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效，对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”
    十三、修订草案初步修改稿第七十八条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须自行拆除；逾期不拆除的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制拆除。”
    有些常委委员和一些部门提出，为保证及时对违法用地的单位和个人执行行政处罚，还应当增加关于时效和拆除非法建筑物费用的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须自行拆除；建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”
    十四、有些常委委员、环资委和一些地方、群众来信提出，本法应当对国有土地资产的监督管理问题作出规定，以利于加强土地资产管理，防止国有土地资产的流失。法律委员会认为，国有土地资产的监督管理问题，在《城市房地产管理法》中已经有较为具体的规定，本法不必再作重复规定，在土地管理工作中涉及国有土地资产监督管理的有关问题，可以直接适用《城市房地产管理法》的规定。
    此外，还对修订草案作了一些文字修改。
    法律委员会已按上述意见提出了《中华人民共和国土地管理法（修订草案修改稿）》。土地管理法是一部涉及问题比较广泛的法律。本次修改的重点是建立土地用途管制制度，加强对耕地的保护。经过全国人大常委会两次审议修改后，这方面的内容已经比较完善。为了加强土地管理工作，切实保护好耕地，目前需要这部法律能够尽快出台。因此，建议全国人大常委会审议通过。
    修订草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。 
 
 
  

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