关于《中华人民共和国海事诉讼特别程序法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国海事诉讼特别程序法（草案）》的说明

　 1999-8-24 20:15:54

        
    ——1999年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
        最高人民法院副院长  李国光
 
    根据八届全国人大常委会的立法规划，最高人民法院组成《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》（以下简称特别程序法）起草小组。经过四年多的时间，起草小组做了大量的调研工作，比较研究了其他国家的海事诉讼立法，反复征求了有关部门和专家的意见，形成草案文稿共十三稿，最高人民法院审判委员会经讨论，形成现在的特别程序法草案。现提请九届全国人大常委会第十一次会议审议。现在，我受肖扬院长的委托，对制定特别程序法的必要性及其主要内容说明如下：
    一、制定特别程序法的必要性
    改革开放以来，我国海事审判发展迅速。自1984年至1999年上半年，我国海事法院共受理海事海商案件25000余件，其中涉外案件3746件，案件的当事人涉及73个国家和地区，受到各国法律界、航运界和贸易界的关注。
    海事诉讼在国际司法领域占有重要的地位。随着海事国际公约的大量产生，各国更加重视对海事诉讼程序立法的完善。目前，英国、美国、日本、澳大利亚、巴拿马、新加坡等主要海运国家为适应对外贸易和航运的需要，在制定了民事诉讼法之后，也大都制定了不同形式的海事诉讼特别法或专门程序法。我国是一个海洋和航运大国，船舶总吨位居世界第五。随着改革开放的深入和扩大，特别是香港、澳门的回归，我国的海上运输事业将会有进一步的发展，对海洋的开发和利用事业方兴未艾，各种类型的海上经济活动也会更加兴旺。制定一部符合我国海事审判实际需要，又与国际海事处理规范相适应的海事诉讼程序法，对于促进海运和对外经贸事业的发展，改革开放，维护国家利益，体现我国的海洋大国地位，都具有十分重要的意义。
    （一）制定特别程序法是保障海商法实施的需要
    第七届全国人大常委会第二十八次会议通过并于1993年7月1日施行的《中华人民共和国海商法》（以下简称海商法），是一部调整海上运输关系和船舶关系，具有中国特色的适应社会主义航运市场经济发展的重要法律。该法的颁布和施行，标志着我国的海事法制建设进入了一个新阶段。海商法借鉴国际惯例和国际海事立法的有益经验，规定了诸如船舶优先权、船舶抵押权、海事赔偿责任限制、共同海损、船舶优先权公告、船舶碰撞过失比例责任、海上货物运输和海上拖航中管船过失免责等海事权利义务的实体制度。这些制度的实施需要程序法作保障。现行的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）是在海商法颁布施行之前制定的，无法为实施这些专门的海事法律制度确立相应的程序性规范。在海商法起草过程中，曾有几稿写入了“海事争议的处理”、“船舶所有人责任限制的程序”等海事诉讼程序性规定，后经讨论认为海商法是实体法，在实体法中规定程序法的内容，虽部分解决了海事诉讼程序无法可依的问题，但仍不能解决所有海事诉讼程序问题，而且会带来立法分类不清，体系杂乱的不良后果，因此最后通过的海商法全部删除了有关程序性的规定。由于程序法与实体法不配套，给海事审判带来了困难。尽快制定海事诉讼特别程序法，使海事诉讼在程序方面有法可依，已是势在必行。
    （二）制定特别程序法是履行国际公约规定义务的要求
    首先，我国加入的一些有关海事方面的国际公约大多是实体性内容的规定，有关程序性方面的问题由缔约国国内法规定。如我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》要求：缔约国保证它的法院具有处理船舶油污损害赔偿诉讼必要的专属管辖权；责任限制基金可采取照数存入银行的方法，或采取按设立基金的缔约国法律可接受的、经法院认可的银行担保或其他担保的方式；代位权必须为所适用的国内法许可为限，等等。又如《1976年海事索赔责任限制公约》的主要内容已被我国海商法所援用，该公约第14条规定：关于责任限制基金的设立与分配的规则，以及与之有关的一切程序规则，除本章另有规定外，应受基金设立国法律的制约。这就要求我国必须制定相关的责任限制的程序性法律规定，以保证公约实体性规定的实施。
    其次，有关程序方面的国际公约和双边条约要求缔约国有明确的海事诉讼的程序性规定。扣押船舶是海事诉讼中的一个重要的程序。我国积极参加制定的《1999年国际扣船公约》，除规范了扣押船舶的主要内容外，将很多具体的扣船和释放船舶的程序问题交由扣押船舶的国家的国内法加以规定。自1984年以来，全国九个海事法院共扣押中外船舶近1500艘。因此，急需制定有关扣押船舶的程序性法律规定。正在起草中的《关于民商事管辖权及法院判决承认执行的国际公约》是解决不同法系、不同社会制度国家间判决的承认和执行的一个重要国际公约。该公约强调，承认执行外国法院判决的前提是作出判决的国家的法院必须对该案件拥有管辖权，诉讼程序合法有效。到目前为止，我国已与22个国家签订了双边司法协助协议，以解决法院判决的相互承认和执行问题。这些双边协议中对承认和执行法院判决的审查标准是：作出判决的法院对案件有管辖的依据；管辖权的标准基本是依据作出判决法院的国家的法律。海事案件涉外性较强，我国法院受理的涉外海事案件逐年增多，所作出的裁判需要外国法院承认执行的比例较大，但我国对涉外海事案件的管辖权尚缺乏明确的法律规定，为了保障国家利益，保护当事人的合法权益，通过立法，以确立我国法院对海事案件的管辖权是十分必要的。
    （三）制定特别程序法是对民事诉讼法的必要补充
    海事诉讼属民事诉讼的范畴，海事案件主要涉及船舶、运输、海洋开发利用或相关领域中的民商事纠纷，不仅具有专业技术性、涉外性强和程序性规范特殊的特点，而且涉及民事诉讼法、担保法、拍卖法、行政诉讼法、仲裁法等法律的相关问题。民事诉讼法主要是规范人民法院审理一般民事案件、经济纠纷案件所遵循的程序。它没有对海事诉讼方面的特殊程序性问题作出全面的规定。如果将特别程序法纳入到民事诉讼法中，不仅会使民事诉讼法条文繁缛冗长，而且还会打乱民事诉讼法现有的体例结构。1991年修改民事诉讼法时正是考虑到海事诉讼程序的特殊性，为避免出现上述问题，没有将当时已经行之有效的某些海事诉讼特殊程序规范纳入到民事诉讼法中，而留待以后解决。海事审判实践表明，民事诉讼法不能完全满足海事诉讼的需要，而且有些规定还制约了海事审判特殊程序的适用。例如，国际通行的船舶碰撞案件的证据保密制度，就有别于民事诉讼法中规定的普通的举证和证据交换原则。按照民事诉讼法的规定，当事人在向法院提起诉讼时，应当提交相应的证据。而船舶碰撞案件的事故现场不易保留，有些证据容易消失，驾驶人员的记忆未必准确，事故记录可事后补作或更改，因此各国法院强调原告在起诉、被告在答辩时，应当如实填写《海事事故调查表》，法院在向当事人送达起诉状或者答辩状时，不应附送或交换该调查表。其目的是为了避免给任何一方提供修改证据或作伪证的机会。海事诉讼中法院经常会遇到需责令当事人为一定行为或不为一定行为，如货主请求法院强制对方当事人及时交付货物、承运人请求法院强制对方当事人及时提货等。由于民事诉讼法仅规定了财产保全制度，因此需要在总结审判实践经验的基础上，参照国际上的通常做法，制定类似行为保全程序的规定。
    为了解决海事审判实践中遇到的程序性问题，最高人民法院自1985年来先后制定了《关于海事法院诉讼前扣押船舶的规定》、《关于海事法院拍卖被扣押船舶清偿债务的规定》、《关于涉外海事案件的管辖的具体规定》、《关于审理涉外海上人身伤亡案件损害赔偿的具体规定》等司法解释性文件。这些专门用于海事诉讼的程序性的规定，在民事诉讼法对海事诉讼程序没有规范的情况下，发挥了积极作用。但是，随着海事审判的迅速发展，新的程序问题层出不穷。而最高人民法院现有的有关海事审判的程序性规定，已不能适应审判实践需要。经过十多年的实践，在有关海事诉讼的程序性规范取得成功经验的基础上，应当以法律的形式予以确立和完善，以有利于海事审判的进一步发展，更有力地保证司法的权威性和公正性。
    二、草案的主要内容
    草案共十二章一百五十三条，现就主要内容说明如下：
    （一）关于总则
    总则在规定特别程序法的立法宗旨后，规定了其适用范围是：在中华人民共和国领域内进行海事诉讼，无论是沿海、内河还是远洋运输发生的海事案件，无论是海事法院还是高级人民法院、最高人民法院审理海事案件，均适用特别程序法，体现了坚持国家主权的原则。在海事诉讼的法律适用问题上，草案规定特别程序法适用于海事诉讼，特别程序法没有规定的适用民事诉讼法和其他有关法律规定，表明特别程序法是以民事诉讼法为基本法，是对民事诉讼法及其他法律的必要补充，也体现了特别法优先适用的原则。草案规定审理涉外海事案件时，我国缔结或者参加的国际条约与特别程序法有不同规定的，适用该国际条约的规定，但是我国声明保留的条款除外；我国法律和我国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例，但是不得违背我国的社会公共利益。这与民事诉讼法的规定是一致的。此外，总则还规定了海事案件由海事法院专门管辖，明确了人民法院受理案件的管辖分工，对及时查明案件事实，分清责任，正确适用法律，保护当事人的合法权益是有利的。
    （二）关于管辖
    管辖是指人民法院受理一审案件的权限和分工。有管辖权的法院才能对案件具体行使审判权。而涉外案件的管辖权是国家主权在司法领域的具体体现。
    根据海事案件的不同特点，草案对海事案件的管辖作了以下规定：
    1、海事案件地域管辖的规定。民事诉讼法仅对船舶碰撞、海难救助和共同海损等几类案件的地域管辖作了规定，远远不能适应海事诉讼的要求。草案对海事案件的地域管辖作了较为详细的规定。如船舶碰撞案件，船舶触碰海上、海底、空中、通海水域、港口的设施或者其他财产的损害赔偿案件，船舶损害捕捞、养殖设施、水产养殖物的损害赔偿案件，由船舶最先到达地、侵权行为地或者被告所在地海事法院管辖。这些规定既便于操作，又可以防止争管辖现象的发生。
    2、海事案件级别管辖的规定。海事法院管辖第一审海事案件，其所在地的高级人民法院管辖该海事法院辖区内有重大影响的第一审海事案件和不服该海事法院一审的上诉审案件。
    3、海事案件专属管辖的规定。民事诉讼法仅对港口作业纠纷作了专属管辖的规定，已不能满足海事诉讼实际需要。结合海事审判实践，为了维护国家主权和国家利益，草案对海岸带开发利用、船舶污染水域和在我国领域或有管辖权的海域履行的有关合同纠纷等涉及重大国家利益的案件作了专属管辖的规定。
    4、海事案件的协议管辖。协议管辖是国际上普遍承认的管辖原则之一。草案根据方便诉讼和实际联系的原则，规定了当事人可以书面协议选择海事法院对某些案件的管辖。同时还规定，即使海事争议的双方当事人都是外国人、无国籍人，而且争议的发生与我国没有实际联系，当事人协议由我国海事法院管辖的案件，我国海事法院对其具有管辖权。这样规定贯彻了当事人意思自治的原则，有利于确立我国海事审判在国际司法领域的地位。
    （三）关于海事请求保全
    海事请求保全就是海事法院根据当事人的申请，为保障申请人的民事权利，对被申请人的财产（如船舶、货物）所采取的扣押、查封或拍卖的措施，以便裁判生效后得以执行。海事请求保全是海事诉讼中的重要制度。
    草案结合海事审判实践，借鉴国际扣船公约和其他国家强制拍卖船舶的成功作法，以最高人民法院有关司法解释为基础，对扣押和拍卖船舶这两种主要的海事请求保全形式作了重点规定。对扣押船舶，主要规定了允许扣押船舶的范围。对拍卖船舶的条件作了较为严格的规定。即：被请求人在扣押船舶期限届满时不提供担保，且船舶不宜继续扣押的，海事请求人可以在提起诉讼或者申请仲裁后，申请扣押船舶的海事法院拍卖船舶。此外，草案还参照拍卖法的规定，对拍卖船舶的程序作了明确具体的规定，体现了拍卖船舶的公开、公正，并使之规范化。
    （四）关于海事强制令
    民事诉讼法仅规定财产保全程序。而在海事审判实践中，常常出现一些不能归属于财产保全的保全申请，如货主要求承运人接收货物后签发提单或者及时交付货物，承运人要求托运人及时结关或者要求收货人及时提货，船舶所有人要求租船人交回船舶等。类似的请求无法通过现行的财产保全或先予执行程序得到解决。
    草案总结了海事审判经验，借鉴了一些国家海事立法的合理内容，为避免或减少损失，保护当事人合法权益，设立了类似于行为保全性质的海事强制令制度。规定海事法院可以根据海事请求人的申请，责令被请求人实施特定的作为或者不作为。海事强制令可在诉讼中，也可以在诉讼前申请海事法院作出。草案对海事强制令的具体程序作了规范。
    （五）关于海事证据保全
    民事诉讼法仅有在诉讼中可以采取证据保全的原则性规定，并无证据保全的具体操作程序。针对海事诉讼中所涉纠纷船舶的流动性大，证据的收集、保存的时间性强的特点，草案设立了诉前证据保全程序。规定海事证据保全的申请既可以在诉讼中提出，也可以在尚未进入诉讼时提出。这样的规定可以避免因起诉而耽误证据保全的时机，使证据保全更加及时有效。
    （六）关于海事担保
    海事担保与担保法所规定的担保，在性质上不完全相同。担保法上的担保是为了保证债务履行而设立，从属于主合同。海事担保通常是对海事请求权的担保。草案规定海事请求人向海事法院申请海事请求保全、海事强制令、海事证据保全时，应当向海事法院提供担保，以保证因申请错误可能给被申请人造成损失的赔偿；同时，被请求人为解除对其财产的扣押，也可以向海事法院或海事请求人提供海事担保。这是在海事保全程序中所特有的一种责任保证。
    草案还特别规定了担保的发还问题。即在海事请求保全期间，有关海事争议还没有进入诉讼或仲裁程序的，海事法院应当根据被请求人的申请，发还其提供的担保。
    （七）关于海事诉讼文书的送达
    民事诉讼法分别对国内案件诉讼文书规定了五种送达方式，对涉外案件诉讼文书规定了七种送达方式。草案针对海事案件涉外因素复杂，船舶流动性大，时间紧迫，航运企业经营方式灵活隐蔽，诉讼文书的送达特别困难的实际情况，在民事诉讼法规定的送达方式的基础上，增加了一些送达方式。即向当事船舶的船长送达有关法律文书；通过能够确认收悉的任何电子手段及其他适当方式送达。对民事诉讼法规定的留置送达“应当邀请有关基层组织或者所在单位代表到场，说明情况”的条件改为“经送达人、见证人签名或盖章确认”。这一规定是适应改革开放以来社会生产、生活方式发生重大变化，有关诉讼当事人已脱离基层组织和工作单位的实际情况而作出的。
    （八）关于审判程序
    草案规定了海事诉讼的审判程序。其中主要是关于船舶碰撞案件和共同海损案件的审理程序。
    鉴于船舶碰撞事故发生后，现场不能保存，证据容易失去，认定碰撞责任的重要证据船舶航行记录又很容易被伪造，为了防止责任人掩盖事实，编造假证，保证诉讼证据的客观性、关联性和合法性，草案规定：原告在起诉、被告在应诉、当事人的证据尚未相互交换前，应当分别如实填写《海事事故调查表》。在此以后，当事人不得推翻其在《海事事故调查表》中的陈述。
    审理共同海损案件的特别程序，是根据海商法第十章的有关规定配套制订的。因共同海损案件涉及到如何确定和计算共同海损损失的范围等技术性问题，为较好的审理此类案件，草案规定当事人在向法院提起共同海损诉讼前，可以协议委托理算机关进行理算。海事法院受理未经理算的共同海损争议，可以指定有理算资格的理算机关进行理算。理算机关作出的理算报告，当事人没有提出异议的，可以作为确定责任的依据。草案借鉴了1974年关于共同海损理算的《约克·安特卫普规则》和《北京理算规则》中的相关条款，保持了与国际惯例的一致性。
    草案还规定了海事法院审理海事案件，可以适用简易程序。
    （九）关于海事赔偿责任限制程序
    海事赔偿责任限制是海事诉讼的一项特殊制度。海商法第十一章规定船舶所有人、救助人对法律规定的海事请求，可以依法享受责任限制。为保证船舶所有人、救助人实现这一权利，草案在总结实践经验的基础上，参照有关国际条约，规定：船舶所有人、承租人、经营人、救助人、保险人，可以向海事法院申请设立海事赔偿责任限制基金。基金设立后，就同一海损事故向申请人提出海事请求的任何人，不得对申请人的任何财产提出扣押等申请。如申请人的船舶或其他财产已被扣押，应及时释放；如申请人为释放被扣押船舶已提供担保的，应当及时退还。该程序可在诉讼中进行，亦可独立于诉讼单独进行，并且不受当事人之间协议管辖或协议仲裁的约束。
    制定海事赔偿责任限制制度既要强调对责任人的特殊保护，也要维护对方当事人的合法权益。因此，草案还规定：海事法院受理海事赔偿责任限制基金的申请并发布公告后，利害关系人可以在规定的期间内对该申请提出异议，只有当异议不能成立时，法院方准许申请人设立基金。
    （十）关于债权登记与受偿程序
    强制拍卖船舶和海事赔偿责任限制，均存在债权登记和受偿的问题。拍卖船舶所得价款和责任限制基金的分配，应按海商法或其他有关法律规定的顺序清偿，这就要求债权人按照一定的程序向海事法院登记债权，并按一定顺序受偿。
    关于债权登记与受偿程序，民事诉讼法对此没有规定。草案根据民法通则和最高人民法院的有关规定，在总结审判经验的基础上，参照国际习惯作法，规定：海事法院裁定强制拍卖船舶的公告发布后，债权人应当在公告期间，就与被拍卖船舶有关的债权申请登记。海事法院审查并确认债权后，应当向债权人发出债权人会议通知书，组织召开债权人会议，协商提出船舶价款或者基金分配方案，签订受偿协议。同时还规定了审查和确认外国裁判文书或债权文书的效力的原则。
    （十一）关于船舶优先权催告程序
    船舶优先权是指海事请求人依照海商法的规定，向光船承租人、船舶经营人提出海事请求，对产生该海事请求的船舶具有优先于其他债权人而受偿的权利。这是海商法规定的一种以船舶为对象的担保物权。该船舶优先权不因船舶所有权的转让而消灭，而是随着船舶的转移而转移。鉴于在船舶买卖中，买船方很难知道所买进的船舶是否附有船舶优先权。草案借鉴民事诉讼中公示催告的原理，规定船舶的买方可以向海事法院申请船舶优先权催告，以提前消灭船舶所附的债务，对保护船舶买方不受船舶优先权债务的困扰具有重要意义。草案对船舶优先权催告的申请、审查、公告和判决等作了具体规定。
    以上对草案的说明，请予审议。 
 
 
  

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