关于《中华人民共和国独资企业法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国独资企业法（草案）》的说明

　 1999-4-26 16:23:23

        
    ——1999年4月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议上
        全国人大财经委员会副主任委员  姚振炎
 
    受全国人大财经委员会的委托，我就《中华人民共和国独资企业法（草案）》作如下说明。
    根据八届全国人大常委会立法规划的要求，八届全国人大财经委员会组织国家经贸委、原国家体改委、农业部和国家工商局等部门，在充分调查研究，广泛听取各方面意见的基础上，数易其稿，形成了《中华人民共和国独资企业法（草案）》（以下简称草案），经八届全国人大财经委员会全体会议审议后，上报第八届全国人大常委会。
    第九届全国人大财经委员会成立后，对草案又进行了调查研究，进一步征求有关方面的意见，并作了必要的修改。这个草案业经九届全国人大财经委员会第22次会议讨论通过，现提请第九届全国人大常委会审议。
    草案共6章45条，除总则和附则外，对独资企业的设立、独资企业的投资人及事务管理、独资企业的解散和清算、法律责任等内容分章作了规定。
    一、关于制定独资企业法的必要性
    独资企业法是调整独资企业法律关系，规范独资企业及其投资人生产经营行为的法律。制定独资企业法，是我国经济发展和深化企业改革以及建立社会主义市场经济法律体系的客观要求。首先，我国正在根据发展社会主义市场经济的要求，对企业组织制度进行必要的改革，即由过去的主要按所有制与行业等属性划分企业，逐步转变为主要按企业的投资方式与责任形式划分企业。按照新的方法企业划分为公司、合伙企业与独资企业等形式。为了规范新的企业组织形式及法律关系，需要依法规定企业的设立、权利义务、经营准则等内容。目前，公司、合伙企业已制定有专门的法律，迫切需要制定独资企业法对独资企业的设立与经营等进行规范。其次，改革开放以来，随着非公有制经济的发展，我国私人投资企业迅速增加，这类企业很大一部分采用独资企业的形式。据国家工商行政管理部门统计，到1998年底，全国注册登记私营企业中的独资企业已达44.2万户，同时，还有3120万户个体工商户，其中有相当一部分具有独资企业的性质，他们在发展经济、增加财政收入、安置下岗职工、促进就业和保持社会稳定等方面发挥着重要作用。党的十五大和九届全国人大二次会议通过的宪法修正案充分肯定了非公有制经济的地位，明确非公有制经济是国民经济的重要组成部分，这必将促进我国的非公有制经济进一步发展。非公有制经济组织除部分采用公司或合伙企业形式外，有相当部分采用独资企业的形式，制定独资企业法对于促进非公有制经济发展具有重要意义。第三，随着社会主义市场经济的发展，目前我国正在逐步建立与其相适应的法律体系框架。独资企业法与公司法、合伙企业法等法律一样，属于市场主体性立法，是社会主义市场经济法律体系的重要组成部分。在发达的市场经济国家，独资企业的法律关系一般由民事法律调整，我国民法通则在这方面的规定比较原则，制定独资企业法十分必要。
    二、关于制定独资企业法的指导思想
    制定独资企业法的目的是规范独资企业的组织和行为，保护独资企业及其投资人和交易相对人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展。为了体现这一精神，我们在立法中贯彻了以下指导思想：一是适当放宽独资企业的设立条件，鼓励公民个人投资设立独资企业。我国是一个发展中国家，资源与资金有限，劳动力过剩，鼓励一部分先富裕起来的人以独资企业的形式，把资金投入生产经营，有利于推动国民经济和各项社会事业的发展。二是明确保护独资企业及其投资人的合法权益。当前独资企业发展中遇到的主要问题是对投资人的财产及合法权益保护不力，非法干预企业自主权和侵占、挪用企业财物行为严重存在，在一定程度上损害了企业及投资人的利益。为了鼓励独资企业发展，保护企业及其投资人合法权益，草案对于侵犯独资企业合法权益的行为进行了严格的限制并规定了相应的法律责任。三是赋予独资企业与其他企业同等的市场主体地位，为独资企业在社会主义市场经济条件下进行公平竞争提供法律保障。四是明确独资企业投资人承担无限责任，当企业财产不足以偿付债务时，要求投资人以自己的其他财产清偿债务，以有效保护债权人和第三人的合法权益。五是目前独资企业在注册登记、事务管理以及解散清算等方面存在一些不规范的做法，草案对此加以必要规范，并对违法行为规定了较严格的法律责任。同时对独资企业从业人员的行为进行约束，以促进独资企业的健康发展。
    三、关于独资企业法的调整范围
    根据国际上的通行做法和起草过程中各有关方面比较一致的意见，独资企业是一个自然人投资，投资人对企业债务承担无限责任，企业不具备法人地位的经济组织。为此，草案规定本法的调整对象是一个自然人单独投资设立的企业，包括符合草案规定的私营企业和个体工商户，不包括国有企业和集体企业。
    国有企业、集体企业不纳入本法调整范围，主要考虑到国有企业、集体企业由国家或集体一方投资，但出资人承担的都是有限责任，而且企业一般具有法人地位，他们不符合独资企业的性质。如果将国有企业和集体企业与自然人投资的独资企业用一部法律进行调整，则在同一部法律中涉及到对法人与非法人、有限责任与无限责任的规范，既不符合国际上的通行做法，立法中也有较大难度。目前亟待规范与保护的是自然人投资的独资企业，对这类企业急需规范的问题进行立法，有利于解决他们在当前发展中存在的紧迫问题。
    我国的个体工商户大多数由一人投资，一人承担无限责任，其中有相当部分有企业名称，有必要的出资，有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件，符合独资企业的性质和条件。将这部分经营组织纳入本法调整，既有利于这类组织的发展，也有利于对他们的管理与规范。同时应当看到，我国以往按雇工人数区分私营企业与个体工商户并对其采取不同政策和管理的做法，在实践中有较多弊病，突出的是有些已有相当规模的私人企业主由于我们管理上的区别往往仍然注册为个体工商户，造成国家税收的流失。因此将符合规定条件的个体工商户纳入本法调整范围，不仅符合市场经济的客观要求，也有利于独资企业的快速、健康发展。草案第八条规定了独资企业应当具备的六项条件，凡符合这些条件的，纳入本法调整；不符合这些条件的，如没有固定经营场所的商贩和某些季节性经营户等不纳入本法调整。
    四、关于独资企业投资人的所得税负担问题
    根据我国现行的企业所得税法规，纳入本法调整的独资企业，应根据其应税所得额的多少，分别缴纳33%、27%或18%的企业所得税；与此同时，根据《中华人民共和国个人所得税法》，独资企业的投资人从企业分得的利润，还要缴纳20%的个人所得税。本法生效后，有相当部分个体工商户要纳入本法调整范围，但他们过去只按应税所得额5—35%的超额累进税率缴纳个人所得税，纳入独资企业法的调整范围就要增加较多的税收负担，由此造成有些符合独资企业条件的个体工商户不愿意登记为独资企业。由于这个问题涉及税收制度，应与我国整个税收制度的改革结合起来考虑，通过修改完善有关所得税的法律、法规加以解决，而不宜在独资企业法中对解决这一问题作出规定。所以草案第五条只对独资企业及其投资人应当依法纳税作了规定。目前财政、税务部门正在根据我国独资企业、合伙企业发展现状，吸收借鉴其他国家的经验，着手研究解决其所得税负担问题。独资企业法的制定，将推进我国有关所得税法律、法规的修改完善，加快这一问题的解决。
    五、对几个具体问题的说明
    （一）关于独资企业的定义。草案第二条将本法所指的独资企业定义为：“依照本法在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的营利性组织”。从出资形式上讲，独资企业由一人投资，有别于合伙企业和公司的多元投资主体。从出资人的责任形式上讲，独资企业的出资人对企业债务承担无限责任，有别于公司等法人企业投资人承担的有限责任。由于承担无限责任，独资企业投资人的财产与独资企业不能截然分开，当企业财产不足以偿付债务时，投资人要以自己的其他财产偿付债务。
    （二）关于最低注册资本金问题。按照鼓励发展、方便设立的原则，草案第八条在规定独资企业的设立条件时，没有规定最低注册资本金要求，仅要求投资人有自己申报的出资。因为独资企业只有一个投资人，是一种比较简单的企业组织形式，而且投资人要以个人的全部财产对企业债务承担无限责任，不规定独资企业的最低注册资本金，既体现了设立简便的原则，又解决了企业交易相对人的利益保护问题，有利于促进独资企业的迅速发展，符合我国现阶段经济发展的实际。同时，规定设立独资企业必须有投资人申报的出资，并对投资者虚假出资，损害他人利益的行为作了必要的处罚规定。这不仅能防止投资人无资金或虚报资金设立企业，又可以避免片面强调出资额，限制和影响资金不足的投资者投资的积极性。
    （三）关于独资企业的事务管理。独资企业的事务一般由投资者自行管理，但由于多方面的原因，例如企业规模较大，以及投资人事务繁忙、管理经验不足等，有的投资者需要聘请他人担任企业的经理或厂长，负责企业的事务管理。这类人员管理企业事务需要与投资人签订合同确定职责范围，以便明确责任并有效开展工作。为此，草案第十七条规定：“独资企业投资人可以自行负责企业事务管理，也可以委托其他具有民事权利能力和行为能力的人担任企业的经理（厂长），负责独资企业的事务管理。聘请经理（厂长）代表企业对外进行活动的法律后果由企业承担”。
    （四）关于对独资企业的扶持问题。在本法起草过程中，部分同志建议草案增加一些鼓励、扶持独资企业发展的规定。考虑到作为市场主体性立法，应主要规定企业设立与解散、权利义务等内容，有关促进某类企业发展方面的内容，宜由企业振兴或促进方面的法律加以规范。九届全国人大常委会立法规划已明确要制定中小企业促进法，独资企业在中小企业中占有相当比例，因此有关促进独资企业发展方面的内容在中小企业促进法中加以规范更为合适。另一方面，促进独资企业发展的一项重要政策，是要解决其所得税负担过重的问题，对此目前有关部门正在进行研究，不能直接通过制定本法加以解决。至于独资企业依法申请贷款、使用土地等，草案已有所体现。
    （五）关于法律责任。草案在法律责任一章对独资企业违法行为应承担的法律责任作了规定，考虑到我国地区之间经济发展不平衡，居民收入水平差距较大，独资企业规模也很悬殊，对于一些具体罚款数额难以作出统一规定。故草案在这方面只规定了有关禁止性条款和违法后应承担的责任，至于罚款的具体数额，拟由国务院依照本法制定实施办法时加以规定。
    （六）关于外资独资企业的法律适用。在征求意见中，有的同志提出外资独资企业是否适用本法的问题。由于目前国家对外商投资企业有专门的法律进行调整，因此对于外资独资企业目前暂不能适用本法，草案对此也未作明确规定。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

法治动态检索