关于《中华人民共和国种子法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国种子法（草案）》的说明

　 1999-12-17 16:14:05

        
    ——1999年12月17日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上
        全国人大农业与农村委员会主任委员  高德占
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我代表全国人大农业与农村委员会，就《中华人民共和国种子法（草案）》作如下说明。
    种子是农业、林业最基本的生产资料，是具有生命力的特殊商品，也是科技进步的重要体现。种子的优劣、余缺不仅直接影响农产品的品质和产量，也关系到人体健康和生态环境安全。种子产业的健康发展，对维护农民利益，提高农业水平，促进农业现代化具有重要意义。我国历来十分重视种子事业的发展和种子立法工作，1989年，国务院颁布了《中华人民共和国种子管理条例》（以下简称《条例》）。经过10年来的实践证明，《条例》对促进我国种子事业和农业、林业的发展发挥了重要作用。但是，随着改革开放的不断深入和种子事业的进一步发展，《条例》的有些内容与实际要求，特别是与建立社会主义市场经济体制的要求已不相适应，实践中出现的一些新情况、新问题也迫切需要制定法律加以规范和调整。这些问题主要是：种质资源还缺乏有效的法律保护；品种选育，种子生产、经营，种子进出口等缺少必要的法律规范；品种选育者和种子生产者、经营者、使用者的合法权益还需要进一步得到法律的保护；种子行政管理不适应形势发展的要求，种子行政执法主体不明确，政企不分、政事不分的现象比较普遍；种子市场秩序混乱的问题比较突出，假冒伪劣种子坑农案件时有发生，法律责任不够明确，有关处罚规定不够有力，等等。因此，为了适应当前农业发展新阶段的要求，健全农业法律体系，解决种子工作中存在的主要问题，保障我国种子事业健康发展，在认真总结经验的基础上，适时制定《种子法》是十分必要的。
    根据九届全国人大常委会立法规划的要求，1998年7月，全国人大农业与农村委员会组织农业部、国家林业局和部分专家组成起草组，在农业部和原林业部工作的基础上正式开展起草工作。经过深入调查研究，广泛征求地方人大、有关部门和专家学者的意见，反复论证、多次修改，拟定了《中华人民共和国种子法（草案）》（以下简称草案）。1999年11月22日至23日，全国人大农业与农村委员会召开第十四次全体会议审议并通过了这一草案。草案包括总则、种质资源保护、品种选育和审定、种子生产、种子经营、种子使用、种子质量、种子进出口贸易和对外经济技术合作、种子行政管理、法律责任和附则共11章74条。现将草案的立法指导思想和主要内容说明如下：
 
一、立法的指导思想和基本原则
    根据发展社会主义市场经济和实现农业现代化的要求，结合当前种子工作的实际情况，草案的立法指导思想是：保护和合理利用种质资源，规范品种选育和种子生产、经营、使用行为，维护品种选育者和种子生产者、经营者、使用者的合法权益，保证种子质量，提高种子水平，加快推广应用良种，推动种子产业化进程，促进农业和林业健康发展。同时，草案遵循了以下几项原则：一是正确处理好选育、生产、经营、使用等各方面的关系，该规范的要严格规范，该保护的要合理保护，防止片面强调部门利益和局部利益；二是坚持从我国种子产业发展的实际情况出发，同时借鉴国外种子立法的成功经验，正确把握好立法的阶段性与前瞻性的关系；三是保持立法的连续性，认真总结近年来种子工作的经验，肯定并进一步完善了《条例》中已被实践证明是可行的做法，取消了计划经济色彩较浓的有关规定，增加了一些适应社会主义市场经济体制要求的内容；四是增强法律的针对性和可操作性，注重解决好实践中存在的突出问题。另外，《条例》规定的内容是包括农作物种子和林木种子（种苗），草案仍沿用这种做法，只是对个别专门涉及林业特点的问题，单列条款加以规定。
 
二、关于种质资源保护
    种质资源是国家的重要资源，是选育植物新品种的基础材料，保护和利用好种质资源事关国家利益和种子发展水平。鉴于目前有些种质资源遭受破坏和流失国外的情况，草案规定："国家依法保护种质资源，任何单位和个人不得侵占和破坏"。因育种水平发达程度的不同和拥有种质资源的多寡，不同国家对种质资源的主权问题有不同的认识。一些发达国家认为，种质资源是世界共有财富，各国可自由使用；发展中国家认为，各国对其种质资源拥有主权，获得资源必须是有条件的。1999年4月，FAO粮食与农业遗传资源委员会第八届会议就此达成了以下共识：将在修改《植物遗传资源国际约定》时规定，各缔约方承认各国对本国粮食和农业植物遗传资源拥有主权，但前提是资源拥有国的法律必须对此做出规定。因此，草案规定："国家对种质资源享有主权，任何单位和个人向境外提供种质资源的，应当经国务院农业、林业行政主管部门批准"。
 
三、关于维护育种者的合法权益
    维护育种者的合法权益，调动育种者的积极性，是加快品种更新换代，不断提高种子质量，推动种子产业发展的关键。1997年，国务院颁布了《植物新品种保护条例》，对品种权的归属、取得条件、申请受理、审查批准等做了较为全面、具体的规定。植物新品种保护制度是关于授予植物新品种培育者品种权，保护品种培育者获得该品种独占权利的制度，也是知识产权的一种重要形式。实行这个制度，是维护育种者的合法权益，调动其积极性的重要保障。因此，草案确认坚持实行这一制度，规定："国家实行植物新品种保护制度，保护品种权人的合法权益。具体办法按照国家有关规定执行"。针对当前有的新品种推广应用后，经营者、使用者得到了经济利益，而育种者却往往得不到经济利益的实际情况，草案规定："选育的品种得到推广应用的，育种者应当获得相应的经济利益，具体办法由国务院农业、林业行政主管部门制定"。草案还规定："申请领取授权品种的种子生产许可证的，应当征得品种权人的书面同意"。
 
四、关于品种审定制度
    品种审定的主要作用是通过区域试验等方式，测定品种的新颖性、特异性、一致性和稳定性，确认其种植价值，防止不合格的品种进入市场，防止种子乱引滥繁，避免给农业、林业生产造成损失。品种审定制度是《条例》规定的一项重要制度，在我国已实行多年，取得了明显成效。但是，在实践中也存在一些问题，主要是：现行两级审定制度的审定范围过大、程序繁杂，审定时间过长，在审定工作中还存在以权谋私、弄虚作假等问题，影响了新品种的选育和推广。考虑到我国市场经济立法还不够健全，种子经营单位的自我约束机制还不完善，以及广大农民的自我保护意识还不够强的实际情况，并参照世界上许多国家的做法，在一段时期内，继续实行品种审定制度是必要的，但对审定工作中存在的问题要切实加以改进。因此，草案规定："主要农作物品种和林木良种实行国家和省级审定制度，申请者可以直接申请省级审定或者国家审定"。"审定办法由国务院农业、林业行政主管部门制定，审定办法应当体现公正、公开、科学、效率的原则"。"主要农作物目录由国务院农业行政主管部门公布"。通过这些规定，取消了全部品种都要经过审定和国家审定必须以省级审定为前提的做法，缩小了审定范围，简化了审定程序，提高了审定的透明度。为了打破地方保护，加快新品种的推广应用，同时又要防止种子乱引滥繁，对省级审定通过的品种，草案规定："相邻省、自治区、直辖市属于同一适宜生态区的地域可以按规定引种"。
    需要指出的是，近年来，随着生物技术的发展，转基因植物品种已经进入农业、林业生产领域。转基因植物品种虽在增强抗性、改善品质、提高产量等方面有特点，但也有不少人担心转基因品种可能对人体健康、生态环境造成危害。因此，对这个问题应当慎重对待，借鉴国外的一些做法，草案规定："转基因植物品种的选育、试验和推广应当进行安全性评价"，"转基因植物品种和从国外引进的植物品种实行国家审定制度"。
 
五、关于种子生产、经营许可制度
    实行种子生产经营许可制度是《条例》中规定的，通过多年实践来看是行之有效的。目前，世界许多国家对种子经营实行许可制度，对种子生产实行严格的检查监督。从我国的实际情况出发，基于前述继续实行品种审定制度的同样考虑，在一段时期内，对种子生产、经营继续实行许可制度是必要的，但对实际工作中存在的问题要切实加以改进。因此，草案规定："主要农作物和林木的商品种子的生产实行许可制度"，"种子经营实行许可制度"。草案第十九条、第二十条及第二十五条、第二十六条，分别规定了领取生产、经营许可证应当具备的条件和审核、核发的程序。同时，取消了《条例》原规定的"主要农作物杂交种子由县级以上人民政府指定的单位组织经营"等做法。对商品种子生产和经营实行许可，实质是确定种子市场的准入资格。草案的这些规定，有利于具备条件者参与公平竞争，也有利于按程序择优确定种子生产者和经营者。为了规范种子生产者、经营者依法进行生产、经营活动，草案对种子生产、经营行为作了多条具体规定。草案还对农作物和林木种子的进出口以及设立中外合资、合作种子生产经营企业的有关问题分别作出规定。
    为了适应国际种子市场竞争，壮大我国种子产业的实力，加快种子事业发展，也为了打破种子的地区封锁，应当重点扶持实行选育、生产、经营相结合，具有相当规模的种子公司。因此，草案规定："实行选育、生产、经营相结合并达到国务院农业、林业行政主管部门规定的注册资本金额的种子公司和从事种子进出口业务的公司的种子经营许可证，由省级农业、林业行政主管部门审核，国务院农业、林业行政主管部门核发"，并规定："种子经营许可证的有效区域由发证机关在其管辖范围内确定"。
    种子生产、经营是新品种选育和种子推广使用之间的重要环节。草案规定的内容，既考虑到适应社会主义市场经济发展的需要，要对种子生产、经营有秩序地适度放开；又考虑到种子是一种特殊商品，事关重大，在现阶段还要适度加强监督管理，防止种子生产、经营失控，给农业和林业生产造成损失。
 
六、关于保护种子使用者的合法权益
    种子的使用者是广大农民，维护种子使用者的合法权益是草案的重要内容。实行家庭承包经营后，农民有了生产经营自主权，但有的农民购买种子往往受到非法干预，一些地方甚至规定，只允许购买指定单位的种子。这不仅损害了农民的利益，也容易保护落后，不利于种子产业的发展。因此，草案规定："种子使用者有权按照自己的意愿购买种子，任何单位和个人不得非法干预"。在法律责任中还规定："强迫种子使用者违背自己的意愿购买种子给使用者造成损失的，应当承担赔偿的责任"。
    目前，广大农民因种子质量问题遭受损失和受假冒伪劣种子坑害时，往往找不到责任人，无法或难以得到赔偿，有的得到赔偿也往往只是购种价款，与农民遭受的实际损失相差甚远。为了使广大农民可以直接向种子出售者要求得到合理的赔偿，草案规定："种子使用者因种子质量问题遭受损失的，出售种子的经营者应当予以赔偿，赔偿额包括购种价款和可得利益损失"。
 
七、关于种子管理体制和执法主体
    我国现行的种子管理体制是，农业、林业行政主管部门分别主管农作物和林木种子，具体的管理和执法工作由各级种子管理站、林木种苗站承担，多年来他们为发展种子事业做了大量工作。由于种子管理站多属于事业编制，经费难以保证，大部分是靠向种子公司收取费用来解决开支，很多地方就是"一套人马，两块牌子"。这种"政、事、企"不分的状况，不仅影响公正执法和执法的权威性，也容易产生地方保护甚至腐败现象，不利于种子事业的健康发展。根据中央有关机构改革的精神，种子管理也应当实行政企分开、政事分开。近几年，有些部门和地方已经实行了这项改革并取得了成效。因此，草案规定：国务院和县级以上地方人民政府农业、林业行政主管部门分别主管全国和本行政区域内农作物种子和林木种子工作。草案还规定："种子的行政管理工作与生产经营在机构、人员和财务上必须分开。农业、林业行政主管部门及其工作人员不得从事种子生产、经营活动"。同时对行政主管部门在实施种子监督管理工作中的收费及法律责任做出了规定。至于政企、政事分开后，农业、林业行政主管部门内部通过何种组织机构形式进行种子行政管理工作，种子管理站和林木种苗站的职责任务等具体问题，由农业、林业行政主管部门和各地方从实际出发妥善加以解决，并可在制定实施条例或地方性法规中加以规定。
    种子执法工作与农业、林业行业行政管理工作密切相关，为了切实加强种子执法工作，根据三定方案确定的部门职责，草案规定："农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关。种子行政执法机关及其工作人员应当依法行政，公正执法"。种子执法工作涉及到许多方面，各有关部门要相互支持，密切配合，形成执法合力。农业、林业行政主管部门，要主动会同工商行政管理部门和质量技术监督部门，共同搞好种子执法工作。
 
八、关于扶持措施
    种子在发展现代农业、林业中具有重要地位，从一定意义上讲，种子是一种战略物资，关系国计民生和粮食安全。同时，种子又是特殊的生产资料，其生产经营受自然因素的影响，风险性较大。种子的这些特点决定了需要对种子事业给予更多的扶持。长期以来，国家对种子事业的发展是重视的，特别是近年来，通过实施"种子工程"，采取了一系列新的扶持措施，取得了明显的效果。但是由于各种条件的限制，总体来说，对种子事业的投入还是不足，科研及推广经费少，育种水平低，种质资源没有得到应有的保护。国家进一步加大扶持力度，促进种子产业更快更好地发展是十分必要的。因此，草案规定：要按照国家有关规定在财政、信贷和税收等方面采取措施保证种子发展规划的实施。关于设立种子基金的问题，目前正在进一步协调，经与有关部门研究，草案规定："国家设立种子基金，主要用于扶持良种选育和推广。具体办法由国务院规定"。
    我的说明完了，请审议。
 
 
 
  

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