关于《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（草案）》的说明

关于《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定（草案）》的说明

　 1999-10-25 20:17:35

        
    ——1999年10月25日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
        全国人大财经委员会副主任委员  郭振乾
 
    我受全国人大财经委员会的委托，现就《关于加强中央预算审查监督的决定（草案）》作如下说明。
    根据九届全国人大常委会立法计划，今年年初预算工作委员会开始进行《关于加强中央预算审查监督的决定（草案）》（以下简称《决定》）起草工作。预算工作委员会先后向全国各省、自治区、直辖市人大财经委员会发函，了解各地有关预算审查监督情况；邀请北京、天津、河北、辽宁、江西等省市以及深圳市人大财经委员会领导进行座谈；召开有关专家学者参加的研讨会；广泛收集、分析和研究了有关国家和地区预算管理特别是预算审查监督方面的法规、制度。在此基础上起草了《决定》初稿。后又多次征求国务院财政等有关综合部门的意见，根据各方面的意见作了修改，形成《决定》草案。这个草案业经全国人大财经委员会10月15日第42次全体会议审议通过，现提请全国人大常委会审议。
    一、制定《决定》的必要性
    我国的财政预算在促进国民经济和社会发展，保证国家政治稳定，改善人民生活，加强和改善宏观调控等方面发挥了重要作用。同时也要看到，目前预算还缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经法纪的现象相当普遍，一些掌管资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止。预算审查监督是宪法赋予全国人大及其常委会的重要职责，是人民行使管理国家权力的重要内容。目前，全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的，难以发挥实质性作用。为加强和改善这一工作，1998年12月九届全国人大常委会第六次会议批准成立预算工作委员会。虽然会议明确了预算工作委员会的主要职责，但是预算工作委员会尚没有进行工作的法律性规定，难以依法开展工作。为了履行宪法赋予的职责，依法监督，逐步规范中央预算行为和减少预算的随意性，有必要作出本《决定》。
    二、制定《决定》的指导思想
    制定《决定》的指导思想是：履行宪法赋予全国人大及其常委会的职责，加强对中央预算的审查监督，依法规范政府预算行为，逐步建立符合社会主义市场经济发展要求和我国国情的预算审查监督体系。
    根据这个指导思想，在起草中我们注意把握好以下几点：一是坚持从实际出发，立足中国国情，既要通过《决定》加强和改善预算审查监督工作，又要考虑实际的可能，具有可操作性；二是突出重点，针对预算中的突出问题加大审查监督力度，不是面面俱到；三是将《宪法》和《预算法》中有关预算审查监督的条文具体化，强调落实有关法律已有规定但尚未落实的内容，不涉及对《预算法》的修改。
    三、关于编制部门预算、细化预算内容和明确预算编制完成时间
    搞好预算编制，是加强和改善预算审查监督工作的基础。从审查监督角度看，当前预算编制存在以下突出问题：一是没有编制部门预算。《预算法》规定“中央政府预算由中央各部门的预算组成”，“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”。但目前预算是按经济类别而不是按部门、单位编制的。这样的编制体系不利于对部门、单位预算的规范、控制和监督。二是报送人大的预算过于简单。我国现行预算科目包括类、款、项、目四个层次，而现在报送全国人大审查批准的中央预算草案一般只列到类，只有几十个大数。例如，预算建设性拨款只有总数；对地方的补助支出3000多亿元，仅仅列一个总数。有些支出甚至没有预算，而是随批随支。三是预算编制太迟。全部预算编制工作要在全国人大批准后几个月才能完成，不仅不利于对预算草案的审查批准和对预算执行的监督，也影响部门预算的批复和预算资金的下拨使用。
    应该看到，改革开放20年，特别是1994年以来，我国财税体制改革迈出了较大步伐，但是，预算编制、监督体制基本上仍然沿用过去计划经济的办法，不能适应发展社会主义市场经济的要求，必须深化改革。编制部门预算、细化预算和及时编制预算，是改革预算体制的重要内容，也是加强和改善预算审查监督工作的重要基础。为此《决定》提出要编制部门预算和单位预算。对报送全国人大审查批准的预算草案的内容和时间也作了明确规定，内容包括：科目列到类、重要的列到款的预算收支总表和中央政府性基金预算表，中央各预算单位收支表，建设性支出、基金支出的类别表和若干重大项目表，按类别划分的中央财政返还或补助地方支出表，中央财政对农业、教育、科技、社会保障支出表等。同时要求，中央预算草案应当在每个财政年度开始前全部编制完毕，按时批复预算、拨付资金。
    四、关于加强对预算调整、预算超收收入的使用和预算科目间资金调剂的监督
    预算调整、预算超收收入使用和预算科目之间的资金调剂，都是预算经全国人大批准后在执行过程中的变更，是需要人大加强监督的重要方面。《决定》提出因特殊情况必须调整中央预算时，国务院应当编制调整方案，并于当年7月至9月内提交全国人大常委会审查和批准，以避免调整预算过早，出现全国人大刚刚批准预算就要调整，以及调整过晚，追加资金年内难以安排使用的情况。同时还提出了财经委员会、预算工作委员会对中央预算调整方案草案审查的程序。
    对预算超收收入的监督是当前加强对预算监督的一个重要内容。现在，每年中央预算超收收入数额不小，地方预算超收收入占预算的比重更大，有些地方甚至故意压低预算收入指标，容易造成预算的随意性，也容易滋生腐败。因此，《决定》提出，要加强对预算超收收入使用的监督，中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，国务院财政部门要及时向财经委员会和预算工作委员会通报情况。国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告，以便于常务委员会进行监督。
    目前中央预算执行中存在的另一个问题是，科目之间的资金调剂过于随意，预算资金挤占挪用等问题比较突出。今年审计报告中审计出43个部门挤占挪用财政资金31.24亿元，19个部门滞留欠拨财政专项资金累计33.73亿元，就反映了这个问题。因此，《决定》提出，要严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。《决定》还特别指出，农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减，必须经过全国人民代表大会常务委员会审查和批准，以后根据需要还可以逐步增加新的项目。
    五、关于加强对中央预算执行的审计问题
    国务院审计部门对中央预算执行进行审计，是预算监督的重要内容。国务院审计部门做了大量工作，对维护国家财政经济秩序发挥了积极作用。为了进一步加强审计监督工作，《决定》明确了以下内容：一是审计要贯彻真实、合法、效益的原则，不仅要审计预算资金的使用是否真实、合法，还要审计预算资金的使用是否讲求效益，是否达到了预期的目的；二是要对部门决算进行审计，这是《审计法》的要求，也是规范部门预算执行和决算的重要措施；三是审计出来的问题要限时依法纠正和处理，不能不了了之，甚至屡审屡犯；四是全国人民代表大会常务委员会必要时可以对审计工作报告作出决议。
    六、关于预算工作委员会的主要职责和权限问题
    为了使预算工作委员会更有效地开展工作，《决定》明确规定了预算工作委员会在审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体职责、任务、权力和工作程序。
    我的说明完了，请审议。 
 
 
  

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