全国人大法律委员会关于《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》修改情况的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》修改情况的汇报

　 1999-10-25 20:12:21

        
    --1999年10月25日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  张绪武
 
    在第九届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大法律委员会作了“关于《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》有关情况的汇报”，提出了海洋环境保护管理体制在修订草案中如何规定的三条意见，即：“第一，海洋环境保护管理体制涉及国务院部门的职责分工，原则上应当以国务院批准的各有关部门的‘三定方案’为依据。第二，鉴于国务院‘三定方案’有的还需要进一步协调，机构改革也还需要不断完善，为保持法律的相对稳定，有些规定可以留有余地。第三，修订草案通过后，由国务院制定实施办法，有些具体问题如何解决，由实施办法再予以明确。”许多常委委员对此表示赞同，认为三条意见是可行的。会后，法律委员会和法制工作委员会听取了国务院有关部门的情况介绍，并就修订草案的有关问题到天津市进行了调查研究，在认真研究常委委员和各方面意见的基础上，法律委员会于9月29日召开会议，对修订草案进行了逐条审议。环境与资源保护委员会、农业与农村委员会的负责同志列席了会议。10月20日法律委员会又再次进行了审议。法律委员会认为，现行海洋环境保护法实施以来，对促进我国海洋环境保护事业的发展，起到了积极的作用。为了适应进一步保护和改善海洋环境的需要，防治污染损害，保护生态平衡，促进经济和社会的可持续发展，对现行法进行修改是必要的。同时，对修订草案提出了以下主要修改意见：
    一、按照国务院部门的职责分工原则上以“三定方案”为依据的意见，建议将修订草案第十一条修改为：“国家海洋行政主管部门根据国家海洋环境质量标准，拟定国家污染物排海标准，依照国家规定的程序发布。”“沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门可以拟定严于国家污染物排海标准的地方污染物排海标准，对国家污染物排海标准中未作规定的项目，可以拟定地方污染物排海标准，经同级人民政府批准后，报国务院环境保护行政主管部门和国家海洋行政主管部门备案。”将修订草案第十六条第一款修改为：“国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视标准，管理全国海洋环境的监测、监视，制定具体的实施办法，会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。”将修订草案第十七条修改为：“国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度，组织海洋综合信息网络，为海洋环境保护监督管理提供服务。”　
    按照为保持法律的相对稳定，有些规定可以留有余地的意见，建议将修订草案第十九条第一款关于国家海洋行政主管部门会同有关部门拟定国家重大海上污染事故应急计划的规定，修改为：“国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。”　
    按照有些具体问题由国务院制定实施办法予以明确的意见，建议在本法中增加一条，规定：“涉及海洋环境监督管理的有关部门的具体职权划分，本法未作规定的，由国务院规定。”　
    二、修订草案第五条规定，“因海洋环境污染直接受到损害的单位和个人，有权要求责任者排除危害并赔偿损失。”“因海洋环境污染事故造成国家损失的，依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家要求责任者赔偿损失。”有的常委委员、部门和地方提出，因海洋环境污染直接受到损害的受害者有权要求责任者排除危害并赔偿损失，本法第九章法律责任中已经作了具体规定。因此，法律委员会建议将这一条删去。　
    三、修订草案第二十条第一款规定，“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的人员，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。”有些常委委员和部门、地方提出，我国现在虽然还没有条件将海上执法队伍统一起来，但发展趋势是实行海上统一执法，作为过渡阶段，目前有关部门可以在海上实行联合执法。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，在巡航监视中发现海上污染事故或者违反本法规定的行为时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。”　
    四、修订草案第二十一条规定，“国家保护海洋生态，沿海地方各级人民政府对本行政区近岸海域的海洋生态质量负责。”有些地方提出，近岸海域的污染主要是陆源污染物通过河流下泄造成的，而处于下游入海河口地区的沿海地方人民政府，基本上没有办法对上游地区的污染进行控制，所以也很难对本行政区近岸海域的海洋生态质量负责。因此，法律委员会建议将这一条删去。
    五、修订草案第二十三条规定，“国务院和沿海县级以上地方人民政府应当根据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区。”“海洋自然保护区的建设和管理，应当按照国家有关规定执行。”有些部门提出，不宜将海洋自然保护区的选划、建立的确定权下放到县级政府，建议仍然维持现行海洋环境保护法关于海洋自然保护区由国务院有关部门和沿海省级人民政府选划、建立，由国务院批准确定的规定。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“国务院有关部门和沿海省级人民政府应当根据保护海洋生态的需要，选划、建立海洋自然保护区。”“海洋自然保护区的确定，须经国务院批准。”　
    六、修订草案第三十条第四款规定，“禁止过度捕捞海洋渔业资源。”有的部门和地方提出，渔业资源的保护和捕捞，在渔业法中已经作了具体的规定，本法可以不再重复规定。因此，法律委员会建议将这一款删去。
    七、修订草案第四十条规定，“任何单位未经沿海县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准，不得在岸滩弃置、堆放和处理尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾和其他固体废弃物。”“依法被批准在岸滩设置固体废弃物堆放场和处理场的，必须建造防护堤，防止固体废弃物流失、扬散、渗漏污染海洋环境。堆放场、处理场的场所和设施，必须符合国家规定的标准；不符合国家标准的，必须限期达到标准。”“在限期内堆放、处理固体废弃物的，必须缴纳排污费。”有的常委委员和部门、地方提出，有关固体废物污染环境的防治，在固体废物污染环境防治法中已经作了具体的规定，本法可以不再作重复规定；此外，修订草案的有的规定，与固体废物污染环境防治法的规定还存在不一致。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“在岸滩弃置、堆放和处理尾矿、矿渣、煤灰渣、垃圾和其他固体废物的，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定执行。”　
    八、修订草案第四十六条规定，“沿海经济开发区、旅游区或者其他区域的开发主管单位，必须在开发建设之前，编制区域环境影响报告书，经海洋行政主管部门提出审核意见后，报环境保护行政主管部门审查批准。”有的常委委员和部门提出，沿海经济开发区概念的外延太大，有的沿海经济开发区等区域并不一定就在海边，有的对海洋环境也未必产生影响。沿海经济开发区的环境问题主要应通过编制规划来解决。此外，现行的环境影响评价制度，只适用于具体的建设项目，而具体建设项目的环境影响评价，本法已经作了明确的规定，所以在没有落实具体的建设项目前，没有必要对一个大范围的区域作出环境影响评价。因此，法律委员会建议将这一条删去。
    九、修订草案第五十八条规定，“海洋油气田开发后，应当适时对周围海域进行海洋环境状况的调查和评估。”有的部门和单位提出，影响海洋环境状况的因素很多，除了油气田排污外，还有船舶排污、陆源污染物排放以及其他海洋资源开发活动的影响，在海洋油气田开发前进行环境影响评价是必要的。但是，在海洋油气田开发后，再对油气田周围海域进行海洋环境状况的调查和评估，不但耗费巨大，而且根据我国现有的评估技术手段也难以定量地分析评估各类活动的影响程度。因此，法律委员会建议将这一条删去。
    十、修订草案第五十九条第三款、第四款规定，“禁止中华人民共和国境外的废弃物在中华人民共和国管辖海域倾倒。”“以倾倒为目的，通过中华人民共和国管辖海域运送废弃物的船舶及其他载运工具，必须在进入中华人民共和国管辖海域十五天前，向中华人民共和国海洋行政主管部门申报进入时间、航线、目的地以及废弃物的名称、数量及成份。”有的常委委员和部门、地方提出，固体废物污染环境防治法和本条第三款已经对中国境外的废物进境倾倒以及在我国管辖海域倾倒作了明确的禁止性规定，而本条第四款关于“以倾倒为目的”的规定，含义不清，在实际工作中很难执行。此外，有关外籍船舶进入或者通过我国管辖海域的航行管理，在海上交通安全等法律中已有规定。因此，法律委员会建议将修订草案第五十九条第四款删去。
    十一、有的常委委员和部门、地方提出，船舶因碰撞等海难事故而发生溢油是海洋污染的主要污染源之一，往往造成海洋环境的灾难性后果，而清除船舶油污和赔偿油污损害需要巨额资金，船舶所有人往往难以单独承担，而且有关法律和国际公约还规定了船东对油污损害的最高赔偿责任限额，使船舶油污损害的受害者无法得到应得的赔偿或者补偿。因此，有必要借鉴国际上的有关经验，确立船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污基金制度。因此，法律委员会建议将修订草案第六十九条修改为：“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污基金制度。”“实施船舶油污保险、油污基金制度的具体办法由国务院规定。”　
    十二、一些常委委员和部门、地方、科研院校提出，修订草案第九章法律责任中，一是许多条款虽然规定了罚款的行政处罚，但没有规定罚款数额；二是已经授权国务院制定具体办法的内容，也作了具体的处罚规定；三是对有些在其他法律中已经作了规定的内容，又作了不尽一致的规定。因此，法律委员会建议对法律责任一章，按照下列原则作适当的修改：一是已经授权国务院作进一步具体规定的内容，本法不再规定具体的行政处罚，留待国务院在制定具体办法时一并规定；二是其他法律已经作了规定的内容，本法不再重复；三是对需要罚款处罚的规定，增加具体的罚款数额和幅度。
    十三、有的常委委员和部门提出，在海洋环境保护方面，我国已经参加了一些国际条约，并还将陆续参加一些国际条约，应当对本法如何与国际条约衔接的问题作出规定。因此，法律委员会建议在本法中增加一条，规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”　
    此外，还对修订草案作了一些文字修改。
    修订草案三次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。
    修订草案三次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
 
 
 
  

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