关于《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案

关于《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）》的说明

　 1999-10-25 16:45:10

        
    ——1999年10月25日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上
        全国人大常委会法制工作委员会副主任  乔晓阳
 
    我受委员长会议的委托，作《全国人民代表大会常务委员会关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）》的说明。
    澳门特别行政区基本法第一百四十五条规定：“澳门特别行政区成立时，澳门原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法抵触者外，采用为澳门特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定和法定程序修改或停止生效。”全国人大常委会根据基本法第一百四十五条的规定，对澳门原有法律中抵触基本法的规定作出处理，是我国对澳门恢复行使主权准备工作的重要组成部分。澳门特别行政区筹备委员会对澳门原有法律进行了审查和研究，向全国人大常委会提出关于处理澳门原有法律问题的建议。受委员长会议的委托，法制工作委员会根据筹委会的建议草拟了《关于根据〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）》。现将草案的内容说明如下：
    一、关于澳门原有法律的基本情况和审查范围
    澳门原有法律是指澳门本地制定的法律、法令、行政法规和其他规范性文件。但由于历史的原因，在澳门适用的法律，既有澳门本地制定的法律，又有葡萄牙主权机构制定的葡萄牙全国性法律和专门为澳门制定的法律，其表现形式有法律、法令、训令、批示、决议等。其中，法律由葡萄牙议会或澳门立法会制定；法令由葡萄牙总统等行政机关或澳门总督制定；训令和批示主要是根据法律、法令作出的实施细则或对某一具体事项的规定。这些原有法律不仅数量多，而且情况复杂，加上澳门法律本地化的工作起步较晚，因此，葡萄牙方面至今未能明确澳门目前究竟有多少件有效的法律，仅在1997年底通过中葡联合联络小组向中方提交了一份澳门立法会和澳门总督在1976年至1997年间制定的澳门现行有效的877件法律、法令清单。筹委会根据澳门原有法律的实际情况，确定了审查澳门原有法律的范围，即：（1）基于主权原因，在澳门适用的葡萄牙法律自1999年12月20日起不能在特别行政区继续适用。因此，筹委会只审查澳门本地立法，而不审查葡萄牙法律。（2）由于法律、法令的法律效力高于训令、指示等其他规范性文件，只审查法律、法令即足以发现和处理原有法律存在的与基本法相抵触的问题，因此筹委会只审查法律、法令，对其他规范性文件，除重要者外，一般不予审查。（3）因澳门从1976年开始具有立法权，自此出现大量本地立法，所以，确定审查澳门原有法律的时限为从1976年至1999年6月30日制定的澳门本地立法，其中1997年以前的法律、法令，以葡方提交的清单为审查依据，1998年至1999年上半年的法律、法令以《澳门政府公报》所公布的为审查依据。
    根据以上原则，筹委会共需审查的法律、法令为975件，其中1976年至1997年877件，1998年70件，1999年上半年28件。目前，除121件因无中文本而未审查外，已审查854件；此外，还审查了1件立法会决议。所以筹委会实际审查的澳门原有法律为855件。
    澳门原有法律中抵触基本法的情况大致有以下三种：一是极少数整部法律、法令与基本法相抵触；二是一些法律或法令中有部分条款抵触基本法；三是几乎每一个法律、法令都存在用词和名称抵触基本法的情况。对于上述原有法律抵触基本法的情况，应区别加以处理。
    二、关于整部法律、法令与基本法相抵触的处理问题
    根据审查结果，澳门原有法律中的整部法律、法令与基本法抵触的并不多，共有15项（26件）。其中列入附件一的有12项（22件），列入附件二的有3项（4件）。
    在列入附件一的法律、法令中，有的是体现葡萄牙对澳门殖民统治，有的是与基本法规定的政治体制和其他制度直接抵触。随着我国政府对澳门恢复行使主权，这些原有法律理所当然地应予废除。这些原有法律被废除后也不会出现法律空缺。因此，草案第二条规定，列于附件一的原有法律不采用为澳门特别行政区法律。
    列于附件二的原有法律从整体上看是抵触基本法的，不应采用为澳门特别行政区法律。但由于这些法律所规范的内容在实践中涉及的范围较广，且具有较强的延续性，关系到具体权利和义务的承袭，如果简单地将之废除，会对澳门的平稳过渡造成负面影响。因此，草案第三条规定，对这类原有法律不采用为澳门特别行政区法律，但澳门特别行政区在制定新的法律前，可按基本法规定的原则和参照原有做法处理有关事务。
    三、关于法律或法令的部分条款与基本法相抵触的处理问题
    原有法律中大多数法律、法令在整体上不抵触基本法，可以采用为特别行政区法律，但其中存在部分条款与基本法抵触的情况，抵触基本法的条款不能采用为澳门特别行政区法律。草案第四条对此作了规定，并将有关条款列入附件三。列入附件三的条款主要为：
    1、修改葡萄牙法律的条款。由于葡萄牙法律不属于澳门原有法律的范围，澳门特别行政区成立后不再适用，因此，以澳门本地立法形式修改葡萄牙法律便已失去了存在的前提，这类条款不应采用为特别行政区法律。
    2、体现葡萄牙对澳门殖民统治关系的条款。这些条款不符合我国政府对澳门恢复行使主权的事实，有的甚至已失去了存在的根本前提。因此，不采用为特别行政区法律。
    3、直接与基本法相抵触的条款。这些条款直接与基本法的有关规定相抵触，不应采用为特别行政区法律。
    另外，还有一个问题需要说明一下。筹委会于8月29日通过的关于处理澳门原有法律问题的建议附件三共有19项，其中第13项为《行政程序法典》第14条第4款，该条款与澳门基本法抵触，因此，筹委会建议将其废止。10月22日，筹委会秘书处向全国人大常委会办公厅来函提出，澳门总督于今年10月11日颁布了新的《行政程序法典》，废止了原来的《行政程序法典》，而且新的法典中也取消了旧法典第14条第4款的内容。因此，提请本次会议审议的决定（草案）附件三中删去了原筹委会建议中的第13项《行政程序法典》第14条第4款。
    四、关于采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律的适用原则以及名称、词句的替换原则
    澳门原有法律中大量存在的问题是，几乎每一个法律、法令都有一些名称、词句或表述与基本法的规定不符，与我国恢复对澳门行使主权的现实不符。这是历史造成的。本着凡能通过适用原则解决的，尽量用适用原则解决，凡能留待特别行政区自行处理的就留待特别行政区自行处理的精神，草案第五条提出了采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律的适用原则，即：“采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律，自1999年12月20日起，在适用时，应作出必要的变更、适应、限制或例外，以符合中华人民共和国对澳门恢复行使主权后澳门的地位和《基本法》的有关规定”。在这个总的原则下，还对采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律的序言和签署、有关外交事务、给予葡萄牙特权、土地所有权、语文、专业和执业资格、外聘人员、引用葡萄牙法律等八类问题有针对性地提出了具体的处理办法和适用原则。
    此外，附件四还提出了采用为澳门特别行政区法律的澳门原有法律中的名称或词句在解释或适用时一般须遵循的替换原则。
    五、关于对今后发现与基本法抵触的澳门原有法律的处理
    由于筹委会仅着重对澳门原有法律中的法律和法令进行审查，而不是审查全部澳门原有法律，且尚有部分法律、法令由于没有中文译本未作审查，因此，这些未经审查的原有法律可能存在与基本法抵触的内容。即使在已审查的澳门原有法律中也可能有暂未发现与基本法抵触的问题。根据基本法第一百四十五条第一款的规定，在全国人大常委会作出决定后，如发现被采用为特别行政区法律的原有法律与基本法相抵触，可依照基本法规定和法定程序修改或停止生效。所以草案第七条对此作出了相应规定。
    六、关于对在澳门适用的葡萄牙法律的处理
    目前在澳门适用的葡萄牙主权机构制定的法律主要有两类，一是从葡萄牙延伸到澳门适用的葡全国性法律，如葡萄牙宪法的有关章节、葡萄牙国籍法、国家保密法、引渡法等；二是葡萄牙专门为澳门制定的法律，如《澳门组织章程》、《澳门司法组织纲要》等。根据基本法和联合声明的规定，原有法律不包括葡萄牙法律；我国对澳门恢复行使主权后，葡萄牙主权机构制定的法律也不能继续在澳门特别行政区适用。因此，草案规定，“原适用于澳门的葡萄牙法律，包括葡萄牙主权机构专为澳门制定的法律，自1999年12月20日起，在澳门特别行政区停止生效”。
    根据上述意见，由全国人大常委会宣布抵触基本法的原有法律数量很少，绝大多数原有法律均可采用为特别行政区法律。这种处理方式，既能体现主权原则，又能保证原有法律基本不变，有利于平稳过渡。
    关于根据澳门特别行政区基本法第一百四十五条处理澳门原有法律的决定（草案）和以上说明是否妥当，请审议。 
 
 
  

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