关于《中华人民共和国环境影响评价法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国环境影响评价法（草案）》的说明

　 2000-12-22 19:23:10

        
    --2000年12月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上
        全国人大环境与资源保护委员会副主任委员  王  涛
 
委员长、副委员长、秘书长、各位委员：
    根据本届全国人大常委会的立法计划，由全国人大环境与资源保护委员会负责《中华人民共和国环境影响评价法》的起草工作。受全国人大环境与资源保护委员会的委托，我将草案作如下说明：
    一、立法的必要性和可行性
    我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。1979年，第五届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，首次把对建设项目进行环境影响评价作为法律制度确立下来。以后陆续制定的各项环境保护法律，均含有建设项目环境影响评价的原则规定。
    经过20多年的实践，“九五”期间建设项目环境影响评价执行率已达90％；评价和审批工作逐步规范化；评价的范围也由基本建设项目扩大到技术改造项目和区域开发建设项目；从事环境影响评价的队伍不断壮大，技术水平不断提高，已形成了一个比较完整的技术和管理体系。我国环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和企业的优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和破坏，发挥了不可替代的积极作用。
    但是，随着经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的环境影响越来越突出，特别是因有关政策和规划所造成的各种环境问题已经成为影响我国可持续发展的重大问题。近几十年我国经济发展的历史表明，政府及其有关部门制定的某些政策和规划，相对于具体的建设项目来说，实施后对环境的影响更加巨大、持久，范围也更加广泛。诸多事实说明，如果有关部门在提出有关政策和规划的时候能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的环境保护措施，不仅可以防止其可能带来的环境破坏，也可大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。历史的教训如果再不记取，不从政策、规划和开发建设活动的源头预防环境污染和破坏，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化建设还将付出更大的环境代价和经济代价。
    进入90年代后，国家开始提出逐步开展政策和规划的环境影响评价的任务。1996年，江泽民总书记在第四次全国环境保护会议上指出：“经济决策对环境的影响极大。要从宏观管理入手，建立环境与发展综合决策的机制。在制定重大经济和社会发展政策，规划重要资源开发和确定重要项目时，必须从促进发展与保护环境相统一的角度审议其利弊，并提出相应对策”。1998年，江泽民总书记在中央计划生育和环境保护工作座谈会上进一步指出：“要把环境保护工作纳入制度化、法制化轨道。建立和完善环境与发展综合决策制度，区域、流域的开发和城区的建设、改造，必须进行环境影响评价，权衡利弊，统一决策”。李鹏委员长在第四次全国环境保护会议上指出：“环境保护工作是各级政府的一项重要职能。各地都要把环境保护的目标和措施纳入本地区的经济和社会发展总体规划，在制定区域开发计划、城市发展规划，以及调整产业结构、产品结构和生产力布局时，都要进行环境评估，提高综合决策水平。”今年4月，李鹏委员长在第九届全国人大常委会第十五次会议上发表讲话，要求抓紧制定环境影响评价法，争取在年内提请全国人大常委会审议。
    近年来，世界上许多国家在总结环境保护经验、教训的基础上，逐步认识到单纯对建设项目进行环境影响评价已经适应不了全面保护环境和可持续地利用自然资源的需要。为此，一些国家积极开展了以政策和规划为评价对象的“战略环境评价（SEA）”的研究和推广工作，进一步促进了环境污染的预防，成为全球环境影响评价制度的发展趋势。我国一些地区对区域发展的规划等也逐步开展了环境影响评价，对战略环境影响评价制度的建立进行了有益的探索，积累了一定的经验。
    根据国内外的经验和做法，本法将环境影响评价的范围，由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有影响的一些政策和规划。为了达到这一目的，仅靠修改现行的有关法律和法规是不够的，必须制定一部完整的环境影响评价法。主要是考虑到：1、环境影响评价在性质上主要具有行政程序法的特征，是环境保护法和各单项环境保护法律所容纳不了的。2、进行环境影响评价对于贯彻可持续发展战略，从根本上解决环境污染和破坏问题具有非常重要的意义，并对政府决策的科学化也将产生重大影响。3、对政策和规划的环境影响评价是由负责决策的政府及其部门按照法律规定的职责和程序分别组织实施的，环境保护行政主管部门只是其中的一个重要部门，它不同于一般的环境保护法律所具有的行政主管部门以及行政监督管理者和监督管理相对人的法律关系。在《中华人民共和国环境影响评价法（征求意见稿）》征求意见的过程中，各地方人大常委会以及基层单位代表和专家、学者，一致认为制定这部法律是十分必要的，有益于子孙后代，功德无量，普遍要求这部法律能够尽早出台。
    二、草案的主要内容
    经中共中央批准，环境影响评价法列入了第九届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会将该法列入今年提请审议的年度立法计划。为了落实该项立法计划，环资委起草领导小组反复听取国务院有关部门的意见，组织专家进行论证，并多次赴各地调研，听取地方人大、政府和有关部门、企业和专家的意见。起草期间，环资委组织代表团，赴美国、墨西哥对环境影响评价立法及实施情况进行了考察。在近两年深入调研和广泛征求意见的基础上，并经环资委全委会审议，形成了目前的草案。
    草案的主要内容如下：
    （一）关于环境影响评价的范围
    草案扩大了环境影响评价制度的适用范围，在第四条规定：“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件；编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、区域、流域和海域开发利用规划以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、旅游、自然资源开发的专项规划”，应当进行环境影响评价。这样规定，有利于保证政府及其有关部门在拟定和编制对环境有影响的政策和规划时就根据可持续发展的需要，作出经济发展和环境保护的综合决策，以减轻、避免因政策不当给我们赖以生存的环境造成不可挽回的损失。根据我国的国情，对于法律、行政法规、地方性法规以及对环境影响不够显著的政府规范性文件，草案不要求对其进行环境影响评价。
    （二）关于战略环境评价中的评价单位
    草案第九条规定：设区的市级以上人民政府及其有关行政主管部门，应当对其拟定的列入名录的政策和规划组织进行环境影响评价，并向审批该政策和规划的机关提出环境影响报告书。
    按照现行规定，对建设项目进行环境影响评价，由取得环境影响评价资格证书的中介单位进行，评价所需的费用由建设项目的业主出资承担。对于政策和规划的环境影响评价，本法草案规定由拟定部门组织进行。这样规定意味着两种情况，一种是自己编写环境影响报告书，自我进行评价，主要适用于那些有较强的环境影响评价能力，保密程度又比较高的机关和文件；另一种是由其组织专门的评价机构进行评价并编写环境影响报告书，主要适用于那些不具备环境影响评价的能力，且保密程度不高的机关和文件。草案这样规定，适应了需要进行环境影响评价的不同性质的政策和规划，具有较强的可操作性。
    考虑到我国地区间发展不平衡的实际情况，草案对县级政府制定的政策和规划是否进行环境影响评价，没有提出“一刀切”的要求，而是授权给省级人民政府，规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地的实际情况，要求本辖区的县级人民政府对其拟定的政策和规划进行环境影响评价。具体办法由省、自治区、直辖市参照本法第二章的规定制定。”　
    （三）关于战略环境评价的时机
    草案第十条规定：“拟定部门应当在政策和规划形成初步方案至上报审批之前，组织进行环境影响评价。”
    这样规定，主要是考虑到战略环境影响评价只有在政策和规划的拟定过程中进行，才有实际意义。这个“过程中”，就是指所评价文件在形成初步方案至上报审批之前。如果未形成初步方案就开始进行环境影响评价，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；如果在上报审批之后再进行环境影响评价，势必拖延文件的正常审批和发布实施。
    （四）关于战略环境评价中的公众参与
    草案第十二条规定：“拟定部门对可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的政策和规划，应当在该政策和规划报送审批前，举行座谈会、论证会、听证会，或者采取其他形式，听取有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。”“对环境影响报告书有不同意见的，还可以在座谈会、论证会或者听证会后十五日内，将不同意见送交拟定部门。”“拟定部门应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具该意见；对于采纳或者不采纳的情况，应当分别作出说明。”　
    这样规定，主要是考虑到中国共产党历来坚持走群众路线，在制定路线、方针、政策的过程中一贯重视征求和听取群众意见。制定有可能造成显著环境影响的政策和规划，直接涉及到公众利益时，通过座谈会、论证会、听证会等形式，听取有关公众对环境影响报告书草案的意见，这对于体现环境影响评价的客观性和公正性，保证政府决策的科学性、正确性，是有益无害的。当然，为了保守国家秘密，对那些可能涉及国家机密的政策和规划，不必通过座谈会、论证会、听证会等形式听取意见，广大公众对此是能够理解的。
    （五）关于战略环境评价中环境影响报告书的审查
    草案第十四条规定：“设区的市级以上人民政府在审批政策和规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。”　
    这样规定，主要是考虑到环境影响评价报告书是政府作出决策的主要依据，但是，由于其专业技术性较强，将它和被评价的政策和规划同时拿到政府常务会议或者全体会议上去讨论，在时间上是不允许的，客观上需要由有关部门的代表和专家组成工作班子，即审查小组替政府领导先行把关，从专业技术的角度提出审查意见。这里所规定的审查和提出书面审查意见具有咨询的性质，供政府领导在决策时参考。审查小组开展工作需要有一个召集单位，建议由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门担任。
    （六）关于战略环境评价中审批机关的责任
    草案第十五条规定：“设区的市级以上人民政府或者其有关行政主管部门在审批政策和规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。”“在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。”第十六条规定：“对依照本法规定应当进行环境影响评价的政策和规划，拟定部门在报批该政策和规划草案时未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。”　
    这样规定，主要是考虑到环境影响报告书以及审查意见集中了各有关部门和专家的智慧，有助于政府作出正确决策，因此，它应当成为政府决策的重要依据。对于拒不采纳环境影响报告书结论以及审查意见而批准的政策和规划，实施后产生显著不良环境影响的，审批者理应承担责任。关于拟定部门在报批政策和规划草案时应当附送环境影响评价报告书而未附送的，草案要求审批机关不予审批，目的在于维护环境影响评价的严肃性。
    （七）关于环境影响的跟踪评价和后评价
    草案规定对一些政策、规划实施后要进行跟踪评价，对一些开发建设项目在建设、运行过程中要进行后评价，以便及时发现问题并加以解决。草案这样规定，主要是考虑到环境影响评价应当是从开展调查、组织评价、审查报告，到落实有关环境保护措施的完整过程。经验证明，对于有些事项，在实施前进行评价时认定不会对环境造成危害，但在实施后却出现严重的环境问题。开展环境影响的跟踪评价和后评价，有助于及时发现政策、规划执行中和开发建设项目运行中出现的问题，促使有关部门和单位采取相应措施加以解决。
    （八）关于开发建设项目的环境影响评价
    关于开发建设项目的环境影响评价，在国务院《建设项目环境保护管理条例》中作了比较具体的规定。根据《中华人民共和国立法法》的规定精神，只对其中需要上升为法律规范的部分，纳入到本法草案之中，并专门设立“开发建设项目的环境影响评价”一章，其余部分仍由行政法规调整。这样处理，既有利于法律、法规实质性内容的连续性和稳定性，也有利于形成一部与我国国情相适应的，比较全面、完整的《中华人民共和国环境影响评价法》。
    《中华人民共和国环境影响评价法（草案）》和以上说明当否，请审议。
 
 
 
  

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