关于《中华人民共和国民族区域自治法修正案（草案）》的说明

关于《中华人民共和国民族区域自治法修正案（草案）》的说明

　 2000-10-23 19:34:41

        
    --2000年10月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上
        全国人民代表大会常务委员会副委员长  铁木尔·达瓦买提
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受委员长会议的委托，作关于《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)》的说明。
?  1984年制定的民族区域自治法，以基本法的形式把党和国家的民族区域自治政策固定下来。这部法律贯彻实施十六年来，在保障民族地方的自治权利，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，促进民族自治地方的改革、发展和稳定，维护国家的统一等方面发挥了重要作用。民族自治地方的广大干部和群众都说这是一部好法。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展，社会主义市场经济体制的建立，民族区域自治法有关财政经济方面的一些规定已不适应新的情况，国家对民族自治地方某些扶持和照顾的政策，也需相应作一些调整。因此，需要根据新的形势，对民族区域自治法作适当修改。
    八届全国人大以来，一些全国人大代表相继提出议案，要求修改民族区域自治法。这部法律的修改工作，先后列入八届和九届全国人大常委会五年立法规划。在九届全国人大常委会党组的领导下，成立了以铁木尔·达瓦买提副委员长为组长的民族区域自治法修改小组。修改小组在民族自治地方进行了深入系统的调查研究，听取意见，并多次征求中央有关部门的意见，经过反复协商、交换意见，在主要问题上达成共识后，形成了现在的修正案(草案)。
    这次修改以邓小平理论、党的基本路线和党的十五大精神为指导，遵循宪法的规定，从我国社会主义初级阶段的国情和民族地区的实际出发，根据建立社会主义市场经济体制的新形势，适应改革、发展和稳定的要求，力求解决民族自治地方经济和社会发展的一些实际问题，在财政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，加快民族地区经济和社会发展，促进民族团结，逐步缩小民族自治地方与其他地区的发展差距。同时，考虑到我国社会主义市场经济体制正在建立和完善过程中，即将加入世界贸易组织，西部大开发战略刚开始启动，许多情况还在变化，对民族自治地方的有关经济政策、措施不宜规定得过于具体，以便于国务院根据不同情况操作施行，地方上根据具体情况制定实施办法。修改内容，在序言里主要是增写了邓小平理论的指导地位，坚持改革开放，走有中国特色社会主义道路，发展社会主义市场经济等，同1999年宪法的修改相一致。其他修改，主要集中在经济体制和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助方面。现将修正案(草案)的主要问题说明如下：?
    一、关于对序言修改  
    民族区域自治法的序言，根据宪法的规定，概括地阐述了我国民族区域自治制度的性质、内容和基本原则。其中，第五自然段规定：“民族自治地方的各族人民和全国人民一道，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，加速民族自治地方经济、文化的发展，建设团结、繁荣的民族自治地方，为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家而努力奋斗。”根据党的十五大精神、宪法修正案的规定和十几年来国家改革、发展的新形势，修改为：“民族自治地方的各族人民和全国人民一道，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的指引下，坚持人民民主专政，坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设，发展社会主义市场经济，加强社会主义民主与法制建设，加强社会主义精神文明建设，加速民族自治地方经济、文化的发展，建设团结、繁荣的民族自治地方，为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗。”作这样的修改和补充，特别是增写邓小平理论的指导地位，体现了全国各族人民的共同意愿，对于坚持和完善我国民族区域自治制度，促进民族自治地方的团结、繁荣和发展，促进国内各民族的共同繁荣，具有重大意义。
    二、关于财政体制和对民族自治地方的财政支持
    在80年代，我国实行“划分收支、分级包干”的财政体制。按照这一体制，民族区域自治法对民族自治地方的财政收支制度和国家有关的补助办法作了规定。民族区域自治法第三十三条第三款、第四款规定：“民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。”“民族自治地方依照国家财政体制的规定，财政收入多于财政支出的，定额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变；收入不敷支出的，由上级财政机关补助。”第五十八条规定：“上级国家机关合理核定或者调整民族自治地方的财政收入和支出的基数。”从1994年我国实行分税制财政体制后，民族自治地方财政上仍然存在较多困难。全国150多个民族自治地方，除少数几个自治州、自治县财政收支平衡或略有上缴外，其他均靠上级财政补贴过日子。在实行分税制财政体制下，国家对财政困难省区(包括少数民族省区)的支持，主要是通过财政转移支付制度实现的。民族地区经济欠发达，又多处边境，对这些地区采取特殊政策，进一步加大上级财政支持力度，并加以规范，有利于加快民族地区发展，有利于社会稳定和国家安全。因此，修改草案按照分税制财政体制，将原第三十三条第三、四款合并修改为：“民族自治地方实行全国统一的财政体制。民族自治地方按照国家财政体制，通过国家规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”将原第五十八条修改为：“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过财政转移支付，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方的经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距”。财政部已作出安排，从2000年起，在专项增加对民族地区政策性转移支付的同时，还将民族地区每年增值税增量的百分之八十由中央专项转移支付给民族地区。实行这一办法，民族自治地方将比现在得到更多照顾，也有利于自治地方在财政上行使自治权。?
    三、关于投资、金融等方面的支持  
    改革开放以来，民族自治地方经济文化得到了迅速发展，各族人民生活得到显著改善，但与发达地区相比，仍存在相当大的差距。为了进一步加快民族自治地方经济的发展，加大对民族自治地方的扶持力度，逐步缩小与发达地区的差距，这次修改，在投资、金融、基础设施建设等方面的扶持作了一些新的规定。主要是：
    一是投资方面的扶持。增加一条规定：“在国家统一规划指导下，以市场需求为导向，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家应当在投资项目资本金中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重”。
    考虑到以往国家在民族自治地方安排基础设施建设，一般都要求民族自治地方负担与其他地方同样比例的配套资金。民族自治地方由于财政困难，拿不出足够的配套资金，争取不到国家的基础设施建设项目。为此，增加一条规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，应当根据不同情况给予照顾”。
    二是金融方面的扶持。增加一条规定，“上级国家机关和各级国家金融机构，根据民族自治地方的经济发展特点和需要，应当加大金融扶持力度。对民族自治地方的固定资产投资项目贷款和符合国家产业政策的企业，在开发资源、发展多种经济方面的合理资金需求，应当给予重点扶持。”“国有商业银行贷款实行资产负债比例管理，对民族自治地方效益好的企业给予照顾”。
    三是考虑到一些民族自治地方多年来向其他地区输出资源，而自身受益不多，因此，增加规定：“国家采取措施，对于资源输出的民族自治地方给予一定的利益照顾”。
    四是加强民族地方的扶贫。考虑到民族自治地方贫困面大、贫困人口多，国家扶贫攻坚的主战场在民族地区，因此，增加一条规定：“国家和上级人民政府应当从财政、金融、物资、技术、人才等方面加大对民族自治地方的贫困地区的扶贫力度，帮助贫困人口尽快实现温饱，摆脱贫困状况，逐步实现小康”。?
    四、关于教育文化方面的支持  
    主要是在教育方面，从两个方面作了规定。一是帮助民族自治地方发展民族小学和中学，在发达地区举办民族中学，或在普通中学开设民族班，帮助培养少数民族学生。民族区域自治法第三十七条第二款规定：“民族自治地方的自治机关可以为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。”由于一些民族自治地方的财政困难，其所举办的以寄宿制为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学难以为继，因此，这次修改增加规定：“当地财政困难的，上级财政根据情况给予扶持。”同时在这一条中增加一款，“各级人民政府要在财政方面扶持少数民族文字的教材和出版物的编译和出版工作”。在原第六十五条增加一款，“国家在发达地区举办民族中学或者在普通中学开设民族班，招收少数民族学生实施中等教育”。
    二是加大对民族自治地方教育的扶持力度。为了帮助民族自治地方加速发展教育事业，修正案草案规定，“国家应当加大对民族自治地方的教育投入，并采取特殊措施，帮助民族自治地方加速普及九年义务教育和发展其他教育事业，提高各民族人民的科学文化水平。”“对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。各级人民政府和学校应当采取多种措施帮助家庭经济困难的少数民族学生完成学业。”“国家应当帮助民族自治地方培养和培训各民族教师。国家组织和鼓励各民族教师和符合任职条件的各民族毕业生到民族自治地方从事教育教学工作，并给他们相应的优惠待遇”。
    五、关于经济发达地区和民族自治地方的对口支持
    1979年召开的全国边防工作会议，确定经济发达的省市对口支援五个自治区和少数民族比较集中的云南、贵州和青海三个省，以此为开端，发达地区与民族自治地方逐渐发展为多层次、多方面的对口支援，成效显著。原第六十一条规定：“上级国家机关应当组织和支持经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作，帮助和促进民族自治地方提高经营管理水平和生产技术水平。”为了进一步加强对口支援，实现民族互助，根据多年来的经验和做法，将这一条修改为：“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”同时，在原第六十二条增加一款：“国家引导和鼓励经济发达地区的企业按照互惠互利的原则，到民族自治地方投资，开展多种形式的经济合作”。?
    六、关于少数民族干部的配备  
    大力培养和使用少数民族干部是实行民族区域自治和加快民族地区发展的关键，是坚持和完善民族区域自治制度的一项重要内容。为此，根据党和国家的民族干部政策，在原第二十二条增加规定：“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾”。?
    七、关于本法的实施  
    民族区域自治法是一部基本法律，总的来说，规定得比较原则，它的贯彻实施，还需要一系列的配套规定和办法。现行民族区域自治法，由于配套的具体实施办法少，一些规定没有很好落实。为了促进民族区域自治法的贯彻实施，这次修改，在附则中增加了一条：“国务院及其有关部门在职权范围内制定实施本法的行政法规和规章。”“辖有自治州、自治县的省、自治区和直辖市的人大及其常委会结合当地实际情况，制定实施本法的地方性法规。”实施本法的行政法规、规章、地方性法规，不一定搞“大而全”，可以针对具体问题，制定颁布若干个配套文件，成熟一个就制定一个。民族区域自治法修改通过后，请国务院及其有关部门、有关地方抓紧制定配套办法，确保民族区域自治法的贯彻实施。
    《中华人民共和国民族区域自治法修正案(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
 
 
 
  

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