关于《中华人民共和国海域使用管理法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国海域使用管理法（草案）》的说明

　 2001-6-26 1:33:49

        
    ——2001年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上
        国土资源部部长  田凤山
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院的委托，现对《中华人民共和国海域使用管理法(草案)》作说明。
    为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域合理开发和可持续利用，根据国务院关于建立海域使用许可制度和有偿使用制度的要求(国办通〔1992〕20号文)，原国家海洋局和财政部于1993年发布实施了《国家海域使用管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)。根据《暂行规定》实施7年来的实践经验，国土资源部、财政部和国家海洋局草拟了《中华人民共和国海域使用管理法(送审稿)》，于2000年4月14日报请国务院审议。收到此件后，国务院法制办征求了中编办、国家计委、国家经贸委、交通部、农业部、国家环保总局、国家林业局、军委法制局等15个部门和中国石油天然气集团公司、中国海洋石油总公司、中科院等5个有关单位以及辽宁、山东、上海、浙江、广西、海南等沿海地方人民政府和有关专家的意见，召开了专家论证会和有关部门参加的座谈会，并赴山东烟台、威海、青岛等地进行了调研。在此基础上，法制办会同财政部、国土资源部、国家海洋局对送审稿反复研究、修改，形成了《中华人民共和国海域使用管理法(草案)》(以下简称草案)。草案共8章52条，主要对海洋功能区划制度、海域有偿使用制度、海域权属制度、海域使用管理体制等作了规定。该草案已经国务院常务会议讨论通过。现就草案的主要内容说明如下：
    一、关于制定本法的必要性
    海域作为重要的自然资源，是海洋经济发展的载体。我国海域辽阔，领海面积达38万平方公里，大陆岸线和岛屿岸线长3.2万多公里。改革开放以来，我国海洋经济发展迅速，全国海洋产业(包括海洋水产、海洋盐业、海洋石油天然气等)总产值从1978年的60亿元增加到1999年的3651亿元，翻了六番，成为我国经济发展的新增长点和未来可持续发展的基本支持领域。但是，随着海洋开发密度、强度的加大，海域使用中也出现了一些新的情况和问题：一是一些沿海地方错误地认为与之毗邻的海域属于本地方、本企业甚至个人所有，擅自占用或者出让、转让、出租海域；二是海洋功能区划的法律地位不明确，难以发挥规范、协调各行业用海的作用，致使养殖与港口锚地、养殖与滨海旅游、盐田与养殖、排污与滨海旅游、排污与养殖以及海洋开发与国防设施安全等一系列矛盾日渐突出，由此引发的群众上访和诉讼案件呈逐年上升趋势；三是目前法律、法规尚未对海域使用确权发证的权限和程序作出规定，海域使用者的合法权益得不到有效保护；四是海域有偿使用制度在实践中未能得到很好的推行，无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，也加剧了乱占海域、乱围乱垦事件的发生，造成海域资源衰退、海洋环境恶化，严重影响海域资源的合理开发和可持续利用。
    党和国家历来十分重视海洋经济的发展和海域资源的管理，先后制定了一系列方针、政策，指导海域使用管理工作。早在1992年，国务院就确定对海域实行有偿使用制度。八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“依法保护并合理开发土地、水、森林、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制”。朱?基总理在九届全国人大第四次会议上所作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中指出：“加强对海洋资源的综合开发利用和保护。”“健全资源的有偿使用制度。维护矿产等资源的国家所有者权益。完善资源保护和利用的法律法规，强化执法监督。”在2001年3月11日中央召开的人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记再次强调指出：“继续深化资源有偿使用制度改革，逐步完善资源有偿使用体系。”“加强海洋资源综合管理，完善海洋法律、规划和海洋管理体系，加快海域使用管理的法制化进程，强化海洋环境保护和海洋执法监察工作”。因此，为了解决海域使用管理中存在的突出问题，根据党和国家的方针、政策，制定海域使用管理法，是迫切需要的。
    二、关于海域权属管理制度
    为了解决海域权属管理中存在的问题，根据宪法确定的自然资源属于国家所有的原则，草案明确规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”这样规定，不仅有利于澄清目前在海域所有权方面存在的错误观念，而且为建立海域有偿使用制度奠定了基础。同时，根据海域所有权与使用权分离的原则，草案规定：“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”并对海域使用权的取得方式作了规定：“海域使用申请经依法批准后，由批准用海的人民政府向海域使用申请人颁发海域使用权证书。国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”“海域使用权证书的发放和管理办法，由国务院规定。”“海域使用权除依照本法第十九条的规定取得外，也可以通过招标或者拍卖的方式取得。招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。海洋行政主管部门制订招标或者拍卖方案，应当征求同级有关部门的意见。”“招标或者拍卖工作完成后，依照本法第十九条规定向中标人或者买受人颁发海域使用权证书。”这样规定，明确了海域使用权证书作为海域使用权人取得海域使用权的法律凭证，有利于体现和规范国家作为海域所有者与海域使用者之间以及海域使用者相互之间的关系。从目前的实践情况看，全国已对使用海域从事养殖活动的单位和个人发放了12000多个海域使用权证书，有效地维护了海域所有者和海域使用者的合法权益。
    三、关于海洋功能区划制度
    海洋功能区划是海洋开发与管理的基础，其核心是根据海域区位、自然资源的环境条件和开发利用的要求，按照海域功能标准，将海域划分为不同类型的功能区，确定海域使用的最佳功能顺序，以控制和引导海域的使用方向，为合理使用海域提供科学依据。针对目前海域开发利用秩序混乱，养殖与港口锚地、盐田、滨海旅游以及海洋开发与国防设施安全之间等一系列用海矛盾日益突出的情况，为了协调行业用海矛盾，充分发挥海洋功能区划在海域使用管理中的作用，草案明确规定：“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。”并明确规定了海洋功能区划的编制主体：“国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，编制全国海洋功能区划。”“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制地方海洋功能区划。”同时，草案还对海洋功能区划的编制原则、审批程序和修改、公布等作了具体规定。此外，草案还明确了海洋功能区划与行业规划、土地利用规划、城市规划的关系：“养殖、盐业、海上旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。”“沿海土地利用规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。”　
    四、关于海域有偿使用制度
    实行海域有偿使用制度，是世界沿海国家的通行做法。我国实行海域有偿使用制度，不仅有助于国家海域所有权在经济上的实现，而且有利于杜绝海域使用中的资源浪费和国有资源性资产流失。因此，草案明确规定：“国家实行海域有偿使用制度。”“单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当全部上缴中央财政。”这样规定，主要的考虑是：海域属于国家所有，国家作为海域所有人应当享有海域的收益权，海域使用者必须按照规定向国家支付一定的海域使用金作为使用海域资源的代价。同时，在海域有偿使用的原则下，考虑到养殖用海的高投入、高风险性以及军事用海、公务船舶专用码头用海、非经营性公益事业用海、国家扶持项目用海的实际需要，草案单列一章，对海域使用金的缴纳办法和减免措施作了具体规定。
    在草案审查修改过程中，我们始终关注的一个重要问题，就是实行海域有偿使用制度是否会增加渔民负担。对此，国务院法制办和有关部门作了大量调查研究。目前，从事海水养殖活动的养殖业主基本上有三类：一是沿海、内地的单位或者个人投资养殖业，一般养殖面积在1000亩以上，最多有超过10000亩的，形成了养殖企业或者养殖大户，其养殖规模和产量已经占海水养殖业的主导地位；二是沿海农村从事养殖业的村民(非渔民)，养殖面积一般十几亩或者几十亩；三是传统渔民由从事捕捞业转为养殖业，这一类只占养殖业主的10%以下。据对山东、辽宁、河北、广东四省实行海域有偿使用制度的调查情况看，从事养殖活动渔民的年均收入，比以捕捞为业的传统渔民高2-3倍，比普通农民高6-8倍。按照财政部和国家海洋局的现行规定，从事养殖活动的单位和个人缴纳的海域使用金，只占其养殖收入的〖BF〗0.2%-2%〖BFQ〗。因此，实行海域有偿使用，不会对从事养殖活动的渔民收入和生活水平造成大的影响。但是，考虑到海水养殖业是一种高投入、高回报、高风险的产业，受自然条件影响很大，草案对养殖用海规定了相应的减缴、免缴海域使用金的措施。特别是考虑到慎重对待渔民负担问题，草案还明确规定：“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。”　
    五、关于海域使用管理体制
    关于中央与地方管理权限的划分问题，鉴于国家从未在海上划定行政区划，国家对海域使用原则上实行中央统一管理。但是，考虑到我国内海、领海海域面积辽阔，海洋开发活动的数量大、类型复杂、规模不一，如果一律由中央政府直接管理，在实际管理工作中难免顾此失彼。因此，草案确定了中央统一管理与中央授权地方分级管理相结合的海域使用管理模式，即：在中央统一管理的前提下，国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府行使部分海域使用管理权。在具体管理中，采取项目分类管理与使用海域面积管理相结合的方式，将审批权主要留在国务院，确保国务院对海域使用管理的控制；同时，规定国务院将部分审批权及海域使用监督管理权授予地方人民政府行使。
    关于有关部门之间的管理权限划分问题，主要涉及海洋、渔业、海事等部门。目前，渔业、海事等方面已经出台了渔业法和海上交通安全法，有关部门应当分别依照这两个法律实施管理。从我国近几年海域使用管理的实践看，通过海洋功能区划、海域使用审批与确权等手段，对海域空间资源实行统一管理也是必要的，不仅不会改变现行法律规定的海洋渔业和海上交通安全管理体制，而且有利于有关部门依照渔业法、海上交通安全法等有关法律对海域开发利用活动实施监督管理，有利于协调处理各行业用海的矛盾。因此，草案规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理”。“渔业行政主管部门依照《中华人民共和国渔业法》，对海洋渔业实施监督管理。”“海事管理机构依照《中华人民共和国海上交通安全法》，对海上交通安全实施监督管理。”　
    此外，草案还对海域使用的申请与审批、海域使用监督检查等作了规定，并对违反海域使用管理的各种违法行为规定了相应的法律责任。
    《中华人民共和国海域使用管理法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。 
 
 
  

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