全国人大法律委员会关于《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》修改情况的汇报(2001年12月24日)

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》修改情况的汇报(2001年12月24日)

　 2001-12-24 19:21:33

        
    --2001年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  周克玉
 
全国人民代表大会常务委员会：
    九届全国人大常委会第二十四次会议对国务院提请审议的文物保护法(修订草案)进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央有关部门、各地方及一些研究机构，征求意见。法律委员会、教科文卫委员会和法制工作委员会联合召开中央有关部门和有关专家的座谈会，听取意见。法律委员会、法制工作委员会还组织调查组赴江苏、安徽、陕西进行了调查，进一步听取地方人大、有关部门和专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上，法律委员会于12月13日召开会议，对修订草案进行了逐条审议。全国人大教科文卫委员会、国务院法制办、国家文物局的负责同志列席了会议。12月19日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，随着改革的深化和社会主义市场经济的发展，文物保护工作出现了一些新情况、新问题。为适应新形势的发展和加强文物保护工作的需要，对文物保护法进行修改和完善是十分必要的。同时提出了以下主要修改意见：
    一、一些常委委员、地方和部门提出，为了确保国家文物的安全，加强对文物流通的管理，有必要对文物的所有权，特别是可移动文物的所有权问题在法律中作出明确规定，明确哪些文物属于国家所有，哪些文物属于集体和私人所有。因此，法律委员会建议将修订草案第五条第三款修改为：“下列可移动文物，属于国家所有：(一)中华人民共和国成立以来在境内出土的文物；(二)国家机关、部队和国有企业、事业组织等国家文物保管、收藏单位收藏的文物；(三)国家财政出资征集、购买的文物；(四)公民和其他组织捐赠给国家的文物；(五)法律规定属于国家所有的其他文物。”同时增加两款规定：“属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。”“国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。”并将修订草案第六条修改为：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和传世文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”　
    二、一些常委委员、地方和部门提出，有些地方不能正确处理经济建设与文物保护的关系，因工程建设、旅游参观、环境污染等原因造成不可移动文物被毁坏。为了加大文物保护的力度，法律应当进一步明确规定各级人民政府及公安、海关等有关部门对保护文物的责任。因此，法律委员会建议增加一条规定：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。”“公安机关、工商行政管理部门、海关和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。”　
    三、一些常委委员、地方提出，目前一些地方把博物馆、纪念馆的门票等事业性收入作为企业收入，把本应用于文物保护的经费作为企业资产经营，给文物保护造成了一定的负面影响，法律对此应有所规定。因此，法律委员会建议增加规定：“国有博物馆、纪念馆、文物保护单位等的事业性收入，专门用于文物保护，任何单位或者个人不得侵占、挪用。”“国有不可移动文物不得转让、抵押。建立博物馆、保管所或者辟为参观游览场所的国有文物保护单位，不得作为企业资产经营。”　
    四、一些常委委员和教科文卫委员会、地方、部门提出，文物是不可再生的文化资源，国家应当加强对文物保护的宣传，提高公民保护文物的意识。因此，法律委员会建议将修订草案第十条第三款单列一条，修改为：“文物是不可再生的文化资源。国家加强文物保护的宣传教育，鼓励文物保护的科学研究，提高文物保护的科学技术水平。”　
    五、修订草案第十八条中规定，“非国有不可移动文物具有损毁危险，所有人拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以征购。”一些常委委员、地方提出，对非国有不可移动文物的维修，应区别所有人不同情况作出规定，对不具备修缮经济能力的，当地政府应当给予帮助，不宜笼统作征购处理。因此，法律委员会建议修改为：“非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助。所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”　
    六、修订草案第二十七条规定了对可能埋藏文物密集的区域，人民政府应当确定并予以公布。一些常委委员、地方、部门提出，这一规定的出发点是好的，但实践中很难操作，公布“可能埋藏文物密集的区域”，可能带来其他问题，此事可作为工作问题处理，法律可以不作规定。因此，法律委员会建议删去修订草案第二十七条中有关“可能埋藏文物密集区域”的规定。
    七、修订草案第二十六条、第二十八条规定，从事考古发掘，应当经国务院文物行政部门批准，国务院文物行政部门在批准前应当征求中国社会科学院的意见。一些常委委员、地方、部门提出，法律中不宜出现具体单位的名称，文物行政部门在批准前征求社会科学院的意见，属于国家机关内部的工作程序，法律可以不作规定。因此，法律委员会建议将修订草案第二十六条、第二十八条中有关“国务院文物行政部门在批准前应征求中国社会科学院的意见”的规定删去。
    八、一些常委委员、地方提出，一些建设工程中发现文物的，文物部门往往不能及时赶赴现场处理，既影响了工程建设，也不利于对文物的保护。因此，法律委员会建议增加有关在建设工程中发现文物后处理程序的规定，将修订草案第三十条第一款修改为：“在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门，文物行政部门接到报告后，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。文物行政部门可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场；发现重要文物的，应当立即上报国务院文物行政部门，国务院文物行政部门应在接到报告后十五日内提出处理意见。”　
    九、修订草案第四十四条规定了文物收藏单位的终止问题。一些常委委员、地方提出，草案只规定了文物收藏单位的终止，没有规定如何设立，规范不全面。有关文物收藏单位的设立、终止等问题，应由专门的法律、法规去规定。因此，法律委员会建议删去这一条。
    十、一些常委委员、地方提出，考虑到目前文物走私问题比较严重，为了确保文物安全，应对文物的出境，特别是国有文物的出境严格控制。因此，法律委员会建议将修订草案第五十四条修改为：“国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，不得出境；但是，依照本法规定出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。”　
    还有几个问题各方面意见分歧较大，需要作深入调查研究，这些问题主要有：
    一、关于馆藏文物的有偿转让。修订草案第四十一条规定，馆藏一般文物经主管的文物行政部门批准，可以在馆际之间有偿转让，有偿转让所得必须用于购买新的馆藏文物或者改善馆藏文物的收藏条件。对此：一种意见认为我国目前文物的安全形势相当严峻，文物盗窃、走私犯罪活动十分猖獗；文物市场混乱，国家文物档案也不健全。如果规定文物可以在不同所有制的博物馆之间有偿转让，在实践中可能造成失控的结果，也与刑法有关国有博物馆、图书馆等单位将国家保护的文物藏品出售或私自送给非国有单位或者个人要追究刑事责任的规定相冲突。再者，国有馆藏文物属于国有财产，博物馆无权自行将其有偿转让。建议将修订草案第四十一条中有关“有偿转让”的内容删去；另一种意见认为，文物要强调保护，也要强调利用，允许文物有偿转让对文物利用具有积极意义，能够促进馆际之间的文物交流，改善馆藏文物保护经费不足的状况。修订草案对文物有偿转让的范围和条件已作出了一些限制性规定，可以防止文物的流失。
    二、关于民间收藏文物的流通。修订草案对民间收藏文物的流通作了比较严格的限制，规定公民和文物收藏单位以外的组织只能收藏通过依法继承或者接受赠与、从文物购销经营单位购买和从经营文物拍卖的拍卖企业购买的方式取得的文物。对此：一种意见同意修订草案的规定，认为在目前国家对私人收藏文物情况还不掌握的情况下，文物流通管理不严可能给文物盗掘、走私等犯罪活动提供可乘之机，不利于对文物的保护；另一种意见认为，在社会主义市场经济的条件下，完全承袭原来的管理方式已不适应。随着人们生活水平的提高，一些生活比较富裕，喜好收藏文物的公民希望通过市场的渠道获取文物，这已经成为一种社会需求。对私人收藏的文物，如果只允许赠与，不允许买卖，也不现实。建议允许私人收藏的文物在国内公民之间买卖，同时文物部门要加强监管，引导文物市场规范、有序地发展。
    文物的流通，还涉及到文物拍卖企业的管理与控制。修订草案第五十条规定：“省、自治区、直辖市人民政府负责管理拍卖业的部门审核设立经营文物拍卖的拍卖企业时，除应当审核其是否符合拍卖法规定的设立条件外，还应当审核是否符合国务院文物行政部门规定的经营文物拍卖的拍卖企业的总量、布局。”对此规定：一种意见认为，应当对经营文物的拍卖企业数量进行严格控制，全国现有拍卖企业1200多家，其中经营文物拍卖的就达160多家，这在世界上也是罕见的。因有高利可图，越来越多的拍卖企业卷入文物拍卖之中，使文物拍卖鱼龙混杂、假冒猖獗、恶性竞争，并助长文物盗窃和走私；另一种意见认为，目前文物拍卖市场的主流是好的，不仅满足了部分社会需求，启动了国内文物收藏活动，而且使国家从民间和海外回收了一些国宝级的珍贵文物，对国内吸收和保护文物是有利的。法律不应对文物拍卖企业作过分限制。
    上述分歧，集中在如何对待文物流通的问题上。法律委员会经过认真研究，原则性的意见是：
    第一，关于馆藏文物的有偿转让。馆藏文物的转让涉及到国有博物馆之间、国有博物馆与非国有博物馆以及其他文物收藏单位之间的文物有偿转让问题，如果允许文物可以有偿转让会引起许多复杂问题，法律不宜笼统规定馆藏文物可以有偿转让。
    第二，关于民间收藏文物的流通。随着改革开放近二十年的发展变化，在当前的形势下，国家在总体上加强文物保护的同时，可以适当放开文物市场，不宜统死；文物市场应当规范、有序，国家要加强管理和监控，对经营文物的企业，特别是文物拍卖企业应当严格控制，不能放任自流。设立文物拍卖企业必须经过省级以上文物行政管理部门批准，未经批准不得经营；对于进入流通领域的文物，要严格划分等级，国家规定的珍贵文物由国家收购，对允许流通的文物应当明确规定。同时，国家要严格控制文物出境，严厉打击文物走私等违法犯罪行为。
    经本次常委会审议，如果上述原则性意见可行，法律委员会将对上述问题和草案中的其他有关问题，包括法律责任问题，进一步调查研究，广泛征求意见，提出修改方案。
    此外，还对修订草案作了一些文字修改。
    修订草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法律委员会建议全国人大常委会再次审议。
    修订草案二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
 
 
 
  

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