关于《中华人民共和国水法（修订草案）》的说明

关于《中华人民共和国水法（修订草案）》的说明

　 2001-12-24 18:16:24

       
    --2001年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
        水利部部长  汪恕诚
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受国务院的委托，现对《中华人民共和国水法(修订草案)》作说明。
    我国是一个水资源贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有的水资源量约2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。近20年来，随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防汛抗旱、水环境恶化等问题日益突出。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立方米；全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。随着我国经济社会的发展，水资源短缺、水环境恶化等问题将日趋严重。根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》，全国目前缺水总量约为300亿--400亿立方米，到2030年国民经济需水总量将增加1400亿立方米；1997年全国废污水排放总量为584亿吨，到2030年全国城市污水排放量将增加到850亿--1060亿吨。因此，依法加强对水资源的管理，合理开发、利用和保护水资源，实现水资源的可持续利用，已成为我国经济和社会发展的战略问题。
    《中华人民共和国水法》(以下简称现行水法)是1988年1月21日经六届全国人大常委会审议通过、于同年7月1日施行的。这部法律的实施，对规范水资源的开发利用行为、保护水资源、防治水害、促进水利事业的发展，发挥了积极的作用。但是，随着形势的不断发展，出现了一些新情况和新问题，现行水法的一些规定已经不能适应实际需要，主要表现在：(1)在水资源开发、利用中重开源、轻节流和保护，重经济效益、轻生态与环境保护，在一定程度上导致许多地方水源枯竭，污染严重，生态环境破坏。(2)现行水法规定的水资源管理制度尚不完善，特别是在节约用水、计划用水和水资源保护方面，缺乏相应的管理制度，致使水资源浪费严重，水源遭到破坏和污染，水资源利用率较低。(3)现行水法规定了水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，但对流域管理未作规定，水资源管理地区分割的现象依然存在，造成了水资源的不合理利用，是导致黄河、塔里木河、黑河等出现断流的重要原因，影响了水资源的合理配置和综合效益的发挥。(4)现行水法对水资源有偿使用制度规定得不够明确，影响了市场机制下水资源的优化配置。(5)现行水法有关法律责任的规定过于原则，难以操作，对违法行为打击力度不够，给执法工作造成了困难。
    为了解决上述问题，根据党和国家关于加强水资源管理，实现水资源的可持续利用等一系列方针、政策，水利部通过深入调查研究，在总结现行水法实施以来实践经验并研究、借鉴国外水资源管理立法经验的基础上，起草了《中华人民共和国水法(修订草案送审稿)》，于2000年6月报国务院。国务院法制办征求了国家计委、财政部、国土资源部、建设部、环保总局等15个部门和上海、河北等10个地方人民政府的意见，专门到江苏、安徽、黑龙江进行了调研，并会同有关部门对送审稿反复研究、论证、修改，形成了《中华人民共和国水法(修订草案)》(征求意见稿)。之后，又两次征求了国家计委、财政部、国土资源部、建设部、环保总局、中编办等有关部门对征求意见稿的意见，并专门召开了专家论证会。在此基础上，经进一步研究、修改，形成了《中华人民共和国水法(修订草案)》(以下简称修订草案)。该修订草案已经国务院常务会议讨论通过。现就几个主要问题说明如下：
    一、修改现行水法的指导原则和重点
    修改现行水法的原则是：认真总结现行水法实施13年来的实践经验，并借鉴国外水资源管理立法的经验，按照建立社会主义市场经济体制和水资源可持续利用的要求，进一步加强水资源的统一管理，突出节约用水，强化水资源的合理配置和保护，促进水资源的综合开发、利用，健全执法监督机制，为实现水资源的可持续利用，改善生态环境提供法律保障。
    根据上述指导原则，这次修改现行水法的重点：一是，强化水资源的统一管理，注重水资源宏观配置，发挥市场在水资源配置中的作用；二是，把节约用水和水资源保护放在突出位置，提高用水效率；三是，加强水资源开发、利用、节约和保护的规划与管理，明确规划在水资源开发中的法律地位，强化流域管理；四是，适应水资源可持续利用的要求，通过合理配置水资源，协调好生活、生产和生态用水，特别是要加强水资源开发、利用中对生态环境的保护；五是，适应依法行政的要求，强化法律责任。
    二、关于水资源的权属
    鉴于水资源日益紧缺与跨省水污染形势日趋严峻，迫切需要强化国家对水资源的宏观管理，加强省际之间的水量分配、跨流域调水、跨省水污染防治和合理配置水资源。解决这一问题的关键在于进一步明确水资源属于国家所有，强调国务院代表国家行使水资源所有权。因此，修订草案规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”“农村集体经济组织所有的水塘、水库中的水，归农村集体经济组织使用。”　
    三、关于水资源规划
    水资源规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的重要依据。长期以来，水资源规划的制定和执行一直没有得到应有的重视，需要通过立法进一步规范和强化。因此，修订草案专设一章，明确要求开发、利用、节约、保护水资源和防治水害要按照流域、区域统一制定规划，并就规划的种类、制定权限与程序、规划的效力和实施等问题作了具体规定。
    四、关于水资源的配置和使用
    为了加强对水资源开发、利用的宏观管理，合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，使社会经济的发展与水资源状况相适应，修订草案确立了水中长期供求规划制度，规定：“水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定”；建立跨行政区域的水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案制度，规定：“水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后，有关地方人民政府必须执行。”并规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从。”“国家确定的重要江河、湖泊的年度水量分配方案，应当纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。”　
    五、关于水资源的有偿使用和转让
    根据我国现行法律、行政法规的规定，直接从江河、湖泊取水的单位和个人，应当缴纳水资源费；使用供水工程的水，应当缴纳水费，在一定意义上已经实行了水资源的有偿使用。为了进一步发挥市场机制的作用，体现水的商品属性，为建立合理的水价机制创造条件，实现水资源的合理配置，调动社会各界办水利和用水户节水的积极性，减少水资源的浪费，修订草案规定：“国家对水资源实行取水许可制度和有偿使用制度。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”“依法获得取水权的单位和个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在其取水权年限和取水限额内，经原发证机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原发证机关办理取水权变更手续。”　
    六、关于节约用水
    针对目前全社会节水意识和节水管理工作薄弱，水价偏低、用水浪费严重，水的重复利用率低的问题，修订草案规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。”“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。”“单位和个人有节约用水的义务。”“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”；实行计划用水、计量收费和超定额累进加价制度；推行农业节水灌溉方式和节水技术，提高用水效率；工业用水采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率，逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、产品和设备；推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，加强城市污水集中处理，鼓励使用中水，提高污水再生利用率等。
    七、关于水资源保护
    针对目前水污染未能得到有效控制，河流污染严重，湖泊富营养化日益突出，地下水超采严重，一些河流枯竭，生态环境恶化，水质与水量管理、水污染防治与水资源综合开发、利用衔接不够等问题，修订草案规定：“县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当按照流域综合规划和经济社会发展要求，在水资源保护规划中划定水功能区，并按照水域使用功能对水质的要求和水体的自然净化能力，确定该水域的纳污能力，向环境保护部门提出该水域的限制排污总量意见。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告有关人民政府采取治理措施，并向环境保护部门通报。”“国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全。”在地下水严重超采地区，可以划定禁止开采区；在沿海地带开采地下水，要采取措施，防止海水入侵。
    八、关于水资源管理体制
    水资源是一种动态的、多功能的自然资源，同时又是生态与环境的重要组成部分，地表水、地下水相互转化，城乡水资源不可分割。按照水资源的自身规律和我国水资源短缺的实际，实现水资源的可持续利用，必须强化水资源的统一管理，坚持流域管理，实行水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作相分离。根据1998年国务院批准的水利部“三定”方案中关于“水利部统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)”，“原地质矿产部承担的地下水行政管理职能交给水利部承担”，“原由建设部承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利部承担”的规定，修订草案规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”同时，为了充分发挥建设部门、环保部门、经贸部门等有关部门在水资源开发、利用、节约和保护方面的作用，修订草案规定：“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”　
    此外，为加大对违法行为的处罚力度，修订草案对现行水法中的法律责任作了较大的修改和补充。
    《中华人民共和国水法(修订草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
 
 
 
  

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