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2002-1-4 21:16:40 (2002-1-4) 一、充分认识颁布实施《人口与计划生育法》的重大意义 《人口与计划生育法》是人口与计划生育工作领域的一部基本法律。它首次以国家法律的形式确立了计划生育基本国策的地位，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，把国家推行计划生育的基本方针、政策、制度、措施用法律形式固定下来，为进一步做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题，为地方人口与计划生育立法提供了法律依据。它的颁布实施是我国人口与计划生育事业发展史上一个重要里程碑，是做好人口与计划生育工作最根本的保障和最有力的推动。对于加快人口与计划生育法制建设，全面提高人口与计划生育工作的管理服务水平，促进人口与经济社会协调发展和可持续发展必将产生重大而深远的影响。 《人口与计划生育法》的颁布实施，顺应了我国建立社会主义市场经济体制、加强社会主义民主法制建设的客观要求，通过依法规范国家机关及其工作人员人口与计划生育工作的行政行为，明确规定实行计划生育的权利和义务，为构建以《宪法》为依据，以《人口与计划生育法》为基本法律，以行政法规、地方法规为主体、以部门规章和地方政府规章相配套的具有中国特色的人口与计划生育法制体系框架奠定了坚实的基础，从而结束了长期以来主要依靠政策和地方法规开展人口与计划生育工作的历史。 《人口与计划生育法》的颁布实施，充分体现了江泽民总书记关于“三个代表”的重要思想，把依法管理人口与计划生育工作与维护公民的合法权益、约束政府行政行为与规范公民生育行为，维护公民实行计划生育的权利与公民履行计划生育义务有机统一起来，进一步强化了人民群众在人口与计划生育工作中的主人地位，确立了以人为本、以人的全面发展为中心的指导思想，使人口与计划生育工作更加符合人民群众的根本利益，更有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众的参与热情和积极性，从而为促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，促进人口与计划生育事业的持续健康发展提供了不竭动力。 二、关于人口与计划生育立法的指导思想和基本原则 1998年，经党中央批准，第九届全国人大常委会将制定《人口与计划生育法》列入本届人大立法规划。在总结以往国家立法和20多年地方立法经验，并借鉴国际成功经验的基础上，确立了人口与计划生育立法的指导思想。即，立法要以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党中央、国务院关于实施依法治国方略、实行计划生育基本国策的论述为根本指导思想，有利于实现人口经济社会资源环境协调发展与可持续发展，控制人口数量，提高人口素质，努力为社会主义现代化建设创造一个与之相适应的人口环境；有利于实现人口与发展综合决策，坚持综合治理人口问题，把计划生育工作与发展经济、消除贫困、提高妇女地位有机结合，保障人口与计划生育工作持续、健康、稳定地发展；坚持以人为本，以人的全面发展为中心，维护公民实行计划生育的合法权益，增进家庭文明幸福，不断提高人民生活质量；有利于保障和规范计划生育行政部门及其工作人员依法行使职权，严格依法行政，正确执法，文明执法，提高计划生育工作水平。 人口与计划生育立法除了应遵循立法的一般原则外，还应遵循： （1）公民权利义务相统一的原则。即，立法除了对公民实行计划生育的义务作出规定外，还要相应地对公民实行计划生育的合法权益作出规定。 （2）全面履行法定责任的原则。即，要明确规定各级政府及相关部门在人口与计划生育工作中的法定职责，明确规定企业、事业单位、社会团体及社会各方面做好人口与计划生育工作的法律责任，明确规定村（居）民委员会等自治组织依法做好计划生育工作的义务和责任。 （3）法制统一的原则。即，人口与计划生育法要以宪法为依据，与社会主义市场经济法律、相关的行政法、民事法、相关的部门法和专业法相衔接，建立有效的社会监督机制和自我约束机制。 （4）依法维权的原则。即，明确规定维护公民实行计划生育合法权益的方式、途径、责任以及对违法行为的追究。 三、《人口与计划生育法》的主要内容和特点 《人口与计划生育法》共7章47条。 第一章主要规定了人口与计划生育立法宗旨、目的和依据，国家开展人口与计划生育工作的基本方针和原则，各级政府、计划生育行政部门及相关部门开展人口与计划生育工作的职责，社会团体、企事业组织等社会各方面配合政府做好人口与计划生育工作的义务，以及各级政府及其工作人员推行计划生育工作应当严格依法行政，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。 第二章主要规定了人口发展规划的制定与实施、人口与计划生育事业发展的经费保障、人口与计划生育宣传教育以及流动人口计划生育管理的基本原则。 第三章主要明确了国家稳定现行生育政策，并将现行生育政策予以法律化、制度化，规定了公民实行计划生育应享有的权利与义务，以及计划生育工作中必要的管理、服务措施。 第四章主要规定了对实行计划生育公民给予奖励、优待，建立有利于计划生育的社会保障制度。 第五章主要规定了国家在提高出生人口素质、提供计划生育、生殖保健服务方面应承担的责任，明确了计划生育技术工作和计划生育技术服务机构的法律地位。 第六章主要规定了国家机关及其工作人员、计划生育技术服务机构及其技术服务人员、公民、法人和其他组织违反本法规定应承担的法律责任。 第七章主要规定了国务院依据本法规定制定流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法、社会抚养费的征收管理办法，中央军事委员会依据本法规定制定中国人民解放军执行本法的具体办法，以及本法的施行时间。 《人口与计划生育法》具有以下特点： 一是体现协调发展与可持续发展思想。本法总则第一条即明确本法的立法宗旨之一是“为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”， 并将“人口发展规划的制定与实施”设立专章予以规定，明确提出国务院及县级以上各级人民政府编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展总体规划。 二是体现综合治理人口问题。本法明确规定国家采取综合措施，对人口与发展问题实施综合决策，规定了各级党委、政府、计划生育部门及相关部门做好人口与计划生育工作的职责，以及机关、部队、社会团体、企业事业组织、村（居）民委员会和公民等应当协助政府做好计划生育工作的义务，计划生育工作与发展经济、依靠科技进步、发展教育事业、促进社会进步、提高妇女地位等项工作有机结合。 三是强调稳定现行生育政策，把自20世纪80年代以来实行的生育政策法律化、制度化，既没有收紧、也没有放宽，并规定了计划生育工作必要的管理、服务和制约措施，对保证国家计划生育政策的稳定性和连续性，积极推动计划生育工作顺利开展，有重要的规范和保障作用。 四是体现公民实行计划生育权利与义务的统一。本法不仅规定了公民有实行计划生育的义务，还相应规定了公民实行计划生育应享有的合法权益，包括享有生殖保健、男女平等、避孕方法的知情选择、健康与安全保障的权利等，规定了国家行政机关及其工作人员、计划生育技术服务机构为保障公民充分享有和行使这些权益应承担的责任，明确了公民维护自身合法权益的方式和途径。对违反法律法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入的负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳征收社会抚养费，作为对社会的补偿。 五是强调严格依法行政。本法明确规定各级人民政府及其工作人员在推行计划生育工作中应当严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益，规定了各级政府、计划生育部门应履行的法定职责，计划生育行政部门及其工作人员依法执行公务受法律保护。同时，也明确规定了行政机关及其工作人员不履行法定职责、侵犯公民合法权益应追究的法律责任。 六是坚持分类指导。由于各地人口发展状况、计划生育工作水平不同，加之计划生育地方立法先于国家立法，且已实施多年，国家立法只对涉及全局的重大问题作出原则规定，为地方制定人口与计划生育法规提供法律依据。基层计划生育管理与服务的具体制度与措施，则主要由地方性法规作出规定。 七是借鉴国际有益经验。本法体现的人口与发展综合决策、实施可持续发展战略、计划生育工作与提高妇女地位结合、在计划生育工作中引入生殖健康、开展计划生育的教育、信息、咨询活动、提供计划生育、生殖保健优质服务、实施避孕节育措施知情选择等内容，反映了中国政府认真履行开罗人口与发展大会《行动纲领》的庄严承诺。 四、《人口与计划生育法》为什么要对人口发展规划的制定与实施作出规定 为了使人口发展与经济、社会发展相协调，与资源利用、环境保护相适应，把实行计划生育作为国家必须长期坚持的基本国策，我国自20世纪70年代起将人口发展规划纳入国民经济和社会发展总体规划之中。不仅提出中长期人口发展规划、年度人口计划，而且提出各项人均经济社会发展指标，并逐级下达人口发展计划，明确各级政府负有完成人口计划的责任，列入目标考核责任制。 社会主义市场经济体制建立后，党中央、国务院多次明确指出，人口再生产仍属于国家宏观调控的内容，仍要坚持国家指导与群众自愿相结合的方针，做到人口与发展综合决策，继续发挥人口计划的宏观调控作用。 近30年计划生育工作的实践证明，通过制定和落实人口发展计划，合理调节人口、经济、社会、资源、环境之间的相互关系，是计划生育工作取得显著成绩的一个重要调控手段。为了把这一经验用法律形式固定下来，《人口与计划生育法》设专章对国务院、县级以上人民政府编制和制定人口发展规划、以及根据人口发展规划制定并落实人口与计划生育实施方案作出了具体的规定，有利于国家对人口问题实行宏观调控，促使各级党委政府始终抓紧抓好人口与计划生育工作，对人口问题实施综合治理，确保国家人口控制目标的实现。 需要指出的是，人口发展规划的制定、实施，与维护群众实行计划生育合法权益并不矛盾。在计划生育实际工作中，人口计划只下达到县一级，乡、村两级按现行生育政策实行管理，确保群众按现行生育政策生育，简化手续，公开办事程序和政策，自觉接受群众监督。 五、《人口与计划生育法》为什么要强调稳定现行生育政策 我国是一个人口众多的国家。人口问题是社会主义初级阶段长期面临的重大问题，是制约我国经济和社会发展的关键因素。虽然经过几十年的艰苦努力，我国已实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，生育水平已降到较低的水平，但是，由于人口基数大，未来几十年，我国人口数量仍将持续增长，预计年均净增1000万人以上，人口素质不高的状况短期内难以根本改变，劳动就业压力进一步加大，人口老龄化问题更加突出，人口与经济、社会、资源、环境之间的矛盾依然尖锐。我国的这一基本国情决定了国家必须在大力发展经济的同时，长期坚持实行计划生育的基本国策。 生育政策是国家计划生育政策的核心，也是规范和调节公民生育生育行为的基本准则和规范，关系到广大人民群众的切身利益，计划生育各项方针、政策、措施，在很大程度上都是围绕贯彻落实生育政策而制定的。国家在制定生育政策时既考虑到国家经济社会发展的需要和国家的长远利益，又考虑到不同地区、不同民族、不同社会群体的实际情况，以及群众的生育意愿和接受能力，把国家指导与群众自愿结合起来，坚持分类指导、因地制宜的原则。 自20世纪80年代以来，逐步形成并坚持稳定现行生育政策，即，提倡一对夫妻生育一个孩子，有实际困难的可以安排生育第二个孩子。少数民族也要实行计划生育。具体要求和做法由各省、自治区、直辖市决定。根据中央确定的生育政策，各省区市相继制定计划生育地方性法规，根据实际情况，对具体生育政策作出了规定。 我国计划生育的历史实践证明，计划生育工作取得成绩的一个重要原因就是稳定生育政策。因此，中央多次强调，现行的生育政策要保持稳定不变。2000年中共中央国务院下发的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》强调指出，在稳定低生育水平的条件下，仍然要稳定现行生育政策。这是因为，虽然，现行生育政策已逐步被广大群众理解和接受，但是，目前，我国生产力水平较低，地区发展不平衡，社会保障制度尚不健全，传统生育观念的影响还将长期存在，实行计划生育仍有相当的难度。因此，生育政策既不能放宽，也不能收紧。 稳定现行生育政策，也符合国际公认的人权原则。对于发展中国家和民族来说，人权首先是人民的生存权和发展权。我国实行计划生育30年多年来，少出生了3亿多人口，在一定程度上缓解了人口增长过快给经济社会发展带来的压力，有力地促进了我国综合国力的提高、经济的发展、社会的进步和人民生活的改善，实行计划生育，正是为了维护人民享受更高生活质量的权利，是真正维护人民的生存权、发展权。 六、《人口与计划生育法》对公民实行计划生育的权利与义务做了哪些规定 本法对公民实行计划生育的义务主要做了以下规定： （1）公民有依法实行计划生育的义务； （2）夫妻双方在实行计划生育中负有共同的责任； （3）公民有按照法律法规规定的条件依法规范生育行为的义务； （4）公民有自觉落实避孕节育措施，接受计划生育技术服务指导的义务； （5）公民有协助政府开展人口与计划生育工作的义务； （6）违反法律法规规定条件生育子女的公民，有依法缴纳社会抚养费的义务； （7）法律法规规定的其他义务。 本法对公民实行计划生育的合法权益主要作了以下规定： （1）依法生育的权利； （2）实行计划生育男女平等的权利； （3）获得计划生育、生殖健康信息和教育的权利； （4）获得避孕节育技术和生殖保健服务的权利； （5）获得知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施服务的权利； （6）获得法律、法规和政府规章规定的奖励、优待、社会福利、社会保障、社会救助的权利和平等发展的权利； （7）公民实行计划生育，其人身权、财产权不受侵害的权利； （8）公民有获得法律救济的权利。 为了实现好、维护好、发展好公民实行计划生育的合法权益，本法对各级政府、计划生育行政部门和计划生育技术服务机构维护公民合法权益的职责与义务做了具体规定。主要有： （1）依靠宣传教育、科学技术进步、提供综合服务，建立健全奖励和社会保障制度开展计划生育工作； （2）建立健全计划生育技术服务网络，建立有效的服务制度，提高服务水平，维护公民合法权益； （3）保障人口与计划生育事业发展的经费，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供基本项目的计划生育技术服务，对贫困地区、少数民族地区给予重点扶持； （4）各级政府及其工作人员在推行计划生育工作中必须严格依法行政，文明执法，不得侵犯公民的合法权益； （5）指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者的安全。 七、《人口与计划生育法》规定了哪些计划生育管理与服务制度 一是明确规定人口与计划生育工作的责任主体是各级政府、计划生育行政部门和政府相关部门，在人口与计划生育工作中建立人口与发展综合决策，对人口问题实施综合治理的制度。 二是明确社会相关方面负有协助政府管理计划生育的义务，主要内容包括：机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位所属人员的计划生育工作：向育龄人群提供人口与计划生育的宣传教育和科普知识，提供必要的计划生育、生殖保健服务，向计划生育行政部门或工作机构通报有关计划生育工作信息，根据法律、法规的规定，落实对计划生育家庭的奖励与优待措施；村民委员会、居民（社区居民）委员会等自治组织应当依法做好计划生育工作：开展人口与计划生育宣传教育；在计划生育技术服务机构的指导下，向育龄夫妻发放避孕药具，开展孕情检查、随访服务，动员群众参与人口与计划生育工作，维护群众的合法权益；社会各方面应当配合政府做好流动人口计划生育管理与服务工作：为流动人口提供有关人口与计划生育的信息、教育、咨询，开展计划生育、生殖保健优质服务，帮助解决流动人口在生产、生活、生育过程中遇到的实际困难，维护流动人口实行计划生育的合法权益。 三是建立和完善计划生育的奖励与社会保障制度。本法设专章规定建立计划生育的奖励制度，对公民晚婚晚育、妇女怀孕、生育、哺乳期间、采取避孕节育措施给予必要的福利待遇，实行对独生子女父母的奖励制度，对实行计划生育的家庭给予经济发展的优惠和照顾，对实行计划生育的育龄夫妻免费提供避孕药具和基本项目的计划生育技术服务，以及国家在建立、健全社会保障制度中应有利于人口与计划生育工作的规定等。 四是建立计划生育技术服务和生殖保健服务制度。本法设专章对建立健全计划生育技术服务网络并明确服务职责，政府应采取措施，保障公民享有计划生育技术服务，计划生育技术服务机构和从事计划生育技术服务的医疗保健机构应指导公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施，保证受术者安全等方面作出规定。 五是明确规定实行征收社会抚养费制度。社会抚养费的性质属于对政府社会公共事业投入进行补偿的行政性收费。设置社会抚养费的目的在于对自然资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。建立征收社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民的合法权益的维护。对不符合法律法规规定条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会增加公共投入的补偿，也是承担经济后果的一种法律责任。本法授权国务院依据本法规定制定社会抚养费征收管理办法，具体规定社会抚养费的征收范围、标准、征收体制、缴纳方式等，符合我国各地经济社会发展不平衡的实际。 六是建立法律责任追究制度。为维护公民实行计划生育的合法权益，保障人口与计划生育工作的良好秩序，《人口与计划生育法》专门设置了法律责任章。法律责任追究的类别有：对国家机关及其工作人员不履行计划生育职责、侵犯公民合法权益行为的责任追究；对计划生育技术服务机构和工作人员以及违法开展计划生育手术人员的责任追究；对伪造、变造、买卖计划生育证明行为的责任追究；对违反本法规定的国家工作人员和其他人员，予以行政处分或纪律处分的规定；对不履行协助管理计划生育义务的单位、群众自治组织予以通报批评，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分的规定；对不符合法律法规规定条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费和未在规定期限内足额缴纳社会抚养费行为的责任追究；对拒绝、阻碍计划生育工作人员执行公务行为的责任追究。 八、加强领导，全面贯彻落实《人口与计划生育法》 贯彻落实《人口与计划生育法》是实施依法治国基本方略的要求，是全党全国全社会共同的责任。各地要在党委、政府统一领导下，集中一段时间，组织协调宣传、司法、新闻等部门，调动社会宣传资源和社会力量，利用报刊、广播、电视、信息网络等媒体，通过多种形式，广泛深入宣传《人口与计划生育法》颁布实施的重大意义，宣传《人口与计划生育法》的基本精神和主要内容，宣传国家法律对做好人口与计划生育工作的有关规定，宣传国家法律规定的公民实行计划生育的权利和义务。在全国城乡掀起学习、宣传和贯彻落实《人口与计划生育法》的热潮，把《人口与计划生育法》的基本精神和主要内容迅速传播到机关、企事业单位、社会团体、乡村、社区和广大育龄群众，使之家喻户晓，深入人心。 各级党委、政府、计划生育行政部门以及有关政府部门，要牢固树立综合治理人口问题的观念，坚持不懈做好人口与计划生育工作的观念，依法维护公民合法权益的观念，依法履行计划生育职责、正确执法、文明执法、按法定程序执法的观念。要正确理解和运用法律，严格依法行政，强化职责法定意识，自觉履行法定责任与义务。要加快计划生育工作思路和工作方法的转变，全面加强人口与计划生育法制建设，不断提高计划生育工作的整体水平。 要更新观念，开拓创新，建立综合决策、综合治理人口问题的管理机制。建立适应社会主义市场经济体制要求和社会主义民主法制原则、维护公民合法权益的“依法管理、优质服务、村（居）民自治、政策推动、综合治理”的管理机制，完善人口与计划生育工作的调控体系和相关的社会经济政策，建立计划生育利益导向机制，加快人口与计划生育综合改革的步伐，全面推进以计划生育技术服务为主要内容的优质服务，实行避孕节育措施的知情选择，推行计划生育政务公开、村务公开制度，把计划生育工作纳入农村村民自治和城市社区居民自治工作中，充分发挥计划生育协会民主参与、民主管理、民主监督的作用，动员群众广泛参与人口与计划生育工作。 要全面推进人口与计划生育法制建设。为确保《人口与计划生育法》的贯彻实施，要认真贯彻落实国务院颁布的《计划生育技术服务管理条例》，争取国务院早日颁布《社会抚养费征收管理办法》，各省、自治区、直辖市计划生育部门要积极协助地方人大做好地方人口与计划生育法规的修订工作，依据国家法律规定，结合实际对人口与计划生育综合管理、生育调节、社会抚养费征收、计划生育技术服务、奖励与社会保障等作出相应规定。稳定现行生育政策，将体现人口与计划生育工作改革发展方向、有利于维护公民合法权益的经验和做法及时上升为法律法规的规定。要抓紧制定完善与法律法规相配套的部门规章和地方政府规章。要严格依法行政，提高行政执法水平，规范计划生育管理和服务秩序，全面推行行政执法责任制度、行政过错追究制度和考核评议制度，健全和规范执法程序，加强执法监督。
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