关于《中华人民共和国民办教育促进法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国民办教育促进法（草案）》的说明

　 2002-6-24 19:37:52

        
    --2002年6月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
        全国人大教科文卫委员会副主任委员  汪家镠?
 
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
    我受全国人大教科文卫委员会的委托，现就《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》(以下简称草案)作如下说明：
    改革开放以来，民办教育有较大发展，办学形式多样，教育质量逐步提高，办学条件不断改善，积累了不少好的经验，形成了一批办得好、质量高、有特色的民办学校，民办教育已具有一定的规模。据2000年统计，全国民办教育机构有6万多所，在校学生1千多万人，其中民办幼儿园4.4万所，占全国幼儿园总数的25%；民办小学4300多所，占全国小学总数的0.78%，在校生总数的1%；民办普通中学7316所，占全国同类中学数的4.3%，在校学生数的2%；民办职业中学999所，占全国职业中学总数的11.3%，在校生总数的6.03%；经教育部批准的、具有独立颁发学历文凭的民办高等学校，到2001年已增加到89所；民办非学历高等教育机构1280多所；职业技能培训机构1.5万多所，培训和在校人数330万人次。民办教育在满足人民群众对教育的各种不同需求，促进教育改革和发展方面发挥着重要作用，培养了大批国家需要的各类人才，已成为社会主义教育事业的组成部分。但是，民办教育的发展也面临着许多困难和问题：民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视，扶持民办教育的措施不够有力；有些民办学校产权不清，管理不规范，办学条件较差，教师队伍不够稳定，教育教学质量有待进一步提高；从总体看，民办教育在整个教育事业中所占比例仍然偏小。这些困难和问题已严重影响和制约了民办教育的进一步发展，引起社会广泛关注，纷纷要求用法律来规范和促进民办教育的发展。
    1997年10月，国务院颁布了《社会力量办学条例》(以下简称条例)，对民办教育一些基本问题进行了规范，推动了民办教育事业的健康发展。但随着形势的变化，民办教育发展中不断出现一些新情况、新问题，条例在某些重要方面的规定已不适应民办教育发展的需要。因此，为促进民办教育事业的健康发展，解决民办教育发展中的新问题，制定国家的法律提到了议事日程。
    1998年，全国人大常委会将民办教育立法列入九届人大常委会立法规划，由全国人大教科文卫委员会牵头起草。全国人大教科文卫委员会同政府有关部门组成了民办教育立法领导小组和起草工作小组。草案在起草过程中，开展了广泛调研，针对重点难点问题进行了专题研究，充分听取有关部门、民办学校及专家学者的意见，多次召开研讨会、论证会，还借鉴了其他国家和地区有关私立教育立法的经验，在许多重要问题上基本达成共识，形成了《中华人民共和国民办教育促进法(草案)》。全国人大教科文卫委员会于2001年12月21日召开第46次全体会议讨论后认为草案比较成熟，民办教育需要解决的主要问题，草案均已作了规定，决定提请全国人大常委会审议。
    草案共10章67条。各章包括：总则，设立，学校的组织与活动，教师与受教育者，学校资产与财务管理，管理与监督，扶持与奖励，变更与终止，法律责任，附则。
　　一、本法的名称及立法宗旨
    这部法律的名称为民办教育促进法，以此体现促进民办教育健康发展为根本目的。
    民办教育促进法作为教育法的配套法律，不需要面面俱到，因为民办教育涉及到的教育基本性质和共性的问题，在教育法、义务教育法、教师法、职业教育法、高等教育法等相关法律中都有规定，民办学校应该遵守。本法主要根据民办教育的特点作出相应的规范，解决影响民办教育发展的主要问题。同时，还由于民办教育在我国教育体系中比重偏小，需要我们采取积极政策和措施来推动它的发展。草案名称为民办教育促进法，把重点放在促进民办教育发展上。
    本法的立法宗旨是：确立民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用，体现积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，规范民办学校的办学行为，规范政府的管理行为，保护举办者、民办学校和师生的合法权益，促进民办教育健康有序地发展。
    二、关于本法的调整范围
    我国民办教育的举办者有企业、事业组织、各种社会团体、公民个人。民办学校的资金来源主要有举办者自有资金的投入，借贷办学，社会资助和捐资，国家少量财政性经费的资助等。民办教育的服务对象和办学形式有学历的，非学历的，也有针对岗前、转岗、在职职工和下岗职工的职业技能培训。这些不同形式和类型的民办教育，都有面向社会提供教育服务的共同特点。因此，根据我国民办教育的发展特点，在草案第二条明确了本法的调整范围是：“国家机构以外的社会组织或者公民个人，利用自筹资金，面向社会举办学校及其他教育机构的教育活动，适用本法。”这就明确规定了：(1)举办民办学校及其他民办教育机构的主体是国家机构以外的社会组织和公民个人。表明除了权力机关、行政机关、司法机关、军事和警察机关等国家机构以外的社会组织和公民个人都可以举办民办学校。(2)民办学校的办学经费主要来源于举办者从社会自筹的资金。(3)民办学校服务的对象和范围是面向社会举办的教育教学活动，而不包括那些企事业单位、社会组织面向自身职工举办的各种教育教学活动。因此，对民办教育的界定，要从举办者、经费来源、服务对象和范围三个方面来综合判断。
    草案将短期职业技能培训的民办教育机构纳入本法调整范围，有利于对下岗与转岗职工的再就业培训，有利于新生劳动力上岗前和在职职工的职业技能培训，有利于终身教育和继续教育的实施。关于中外合作办学，国务院有关部门正在制定有关规定，没有纳入本法的调整范围。
    三、关于民办教育的公益性
    民办教育和公办教育就其性质和目标而言是共同的，都要贯彻教育方针，为国家培养人才，为此，草案第三条规定：“民办教育事业是社会主义教育事业的组成部分。”说明民办教育事业具有社会主义公益性事业的基本性质。
    草案在明确民办教育事业公益性原则的同时，允许举办者可以取得合理回报，这一规定是根据我国的国情作出的。从我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金来办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学，大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应的回报。从近几年民办教育发展的实践看，允许举办者从办学盈余中取得一定的回报，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。为此，在产权明晰的情况下，草案第三十五条规定举办者在保证学校发展的同时，可以取得合理回报。这一规定一方面表明国家对具有公益性的民办学校的认可和奖励，另一方面也限制了举办者谋取暴利。草案把经济回报限定在一个合理范围内，使举办者的办学目的与民办教育事业的公益性相协调一致，以此来积极引导举办者的办学行为，也体现了促进民办教育健康发展的立法宗旨。至于回报方式以及多少为宜，由于民办教育在全国各地的发展极不平衡，草案对这一问题没有作出具体规定，草案第三十五条第二款规定：“取得合理回报的办法由各省、自治区、直辖市制定。”　
    四、关于民办学校产权归属
    学校产权的归属是举办者普遍关心的问题，是立法必须要解决的一个重要问题。产权明晰，才能调动和保护投资人的积极性，保证民办学校正常运行，降低风险，有利于民办学校的稳定与发展。
    民办学校资产主要来源于四个方面：举办者的投入，国家的直接或间接支持，社会捐赠，学生缴纳的各种费用等。针对民办学校资产的实际情况，草案第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条将民办学校产权认定为：(1)举办者投入民办学校的资产属于举办者所有；(2)民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有；(3)民办学校受赠的资产属于学校所有；(4)校产的增值部分，其中国家允许举办者取得合理回报的部分归举办者，其余增值部分的产权归学校所有。为了保障民办学校的基本办学条件和教育教学质量的不断提高，草案第三十九条规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”　
    草案的这一规定表明投资办学和投资办企业是不同性质的行为，在产权的认定上应该有区别。在草案中明确了四点：(1)投入者享有其投入资产的所有权，但在民办学校存续期间，投入者对其投入资产的所有权与使用权和管理权是相分离的；(2)学校在存续期间享有对校产使用权和管理权；(3)举办者个人的财产应与投入学校的财产相分离，不得用校产从事与教育无关的活动；(4)学校财产的增值是民办学校全部财产在运行中的增值，其中只有一部分通过合理回报的方式归属举办者。
    五、关于对民办教育的管理与民办学校的办学自主权     
    政府对民办学校的管理主要是对民办学校的办学方向、贯彻教育方针、提高教育教学质量，依法办学进行监督。为此，草案在第二章、第五章、第六章赋予了教育行政部门、劳动和社会保障行政部门及政府有关部门对民办学校有审批、评估、督导、审计的管理职责。
    关于办学自主权的问题，是民办学校特别关注的一个问题，也是促进民办教育健康发展的重要问题。为此草案第四条赋予民办学校自主办学的权利，并在第十九条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第三十九条、第四十条等条款中给予民办学校在学校内部管理体制的确定、机构的设置、学校法定代表人的确定、资金的管理与使用、校长和教职工的选聘、工资待遇、教学课程的设置、教学内容和方法的确定、资产的管理与使用、证书的发放、收费标准的制定等方面的办学自主权。
    六、关于民办学校的内部管理体制
    目前民办学校的内部管理体制有学校董事会制、校务委员会等多种形式。根据教育法第三十条的有关规定，学校的管理体制应由其举办者按照国家的有关规定来确定的原则，草案第十九条规定“民办学校应当设立学校董事会或者其他形式的决策机构。”在民办学校的法人代表确定上，第二十二条规定“民办学校的法定代表人由学校董事会或者其他形式的决策机构确定。”同时，鉴于目前多数民办学校的内部管理体制为学校董事会领导下的校长负责制的实际情况，草案也主要针对民办学校董事会的组成、职权等方面作了具体规定。为了使民办学校的校长在学校管理，保障教育教学质量等方面发挥应有的作用，草案第二十四条从六个方面规定了校长的职权，使民办学校董事会或者其他形式的决策机构与校长分工明确，各尽其职，各负其责。
    七、关于教师与受教育者的合法权益
    草案专设一章对教师、受教育者的权利做了规定。在第四章相关条款中规定民办学校的教职工在业务培训、工资、社会保险、福利待遇、职称评定、工龄等方面享有与公办学校教职工同等的权利，民办学校学生在升学、就业及参加先进评选等方面享有与公办学校学生同等的权利。这些规定体现了民办学校的教师与学生同公办学校的教师与学生具有同等的法律地位的原则。
    八、关于国家鼓励和支持民办教育的发展
    鼓励和支持民办教育的发展是政府的职责，为此，草案第七章从几个方面作出了国家对民办学校的扶持与奖励的规定：(1)各级政府可设专项资金，用以资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；(2)各级政府可以采取资助，出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持民办学校；(3)国家鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持民办教育事业；(4)民办学校享受同公办学校同等的国家统一规定的税收优惠政策；(5)对政府委托承担义务教育任务的民办中小学，国家应当按照委托协议拨付相应的教育经费；(6)新建、扩建民办学校，政府应该按公益事业用地的有关规定予以优惠。希望通过这些规定的实施，促进民办教育的健康发展。
    《中华人民共和国民办教育法(草案)》和以上说明是否妥当，请审议。
 
 
 
  

法治动态检索