全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》修改情况的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》修改情况的汇报

　 2003-6-23 23:25:02

        
    ——2003年6月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上
    全国人大法律委员会副主任委员  乔晓阳
    
全国人民代表大会常务委员会：
    行政许可法(草案)是国务院于2002年8月提请全国人大常委会审议的。九届全国人大常委会第二十九次会议对草案进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发中央各部门、地方人大常委会、有关研究机构和法学专家征求意见。法律委员会和法制工作委员会还联合召开座谈会，邀请中央有关部门、企业事业单位和法学专家座谈征求意见。法律委员会于2002年12月13日召开会议，根据常委会组成人员和内务司法委员会的审议意见以及各方面的意见，对草案逐条进行了审议，对行政许可的含义和范围、行政许可的设定权和设定程序、行政许可的实施程序以及行政许可的听证程序等问题，作了修改。九届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了二次审议。本届法律委员会于2003年6月10日召开会议，对草案二次审议稿逐条进行了审议。内务司法委员会和国务院法制办的负责同志列席了会议。6月18日法律委员会再次进行了审议。现将主要修改意见汇报如下：
    一、草案二次审议稿第二十二条第四款规定：“法规、规章对颁发行政许可的条件所作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”有的地方和部门提出，法规、规章对实施行政许可作出具体规定时，对同一许可事项除不得增设其他条件外，也不得增设行政许可事项。因此，法律委员会建议将这一款修改为：“法规、规章对实施行政许可作出的具体规定，除上位法有明确具体授权外，不得增设行政许可事项；对颁发行政许可的条件所作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”
    二、草案二次审议稿第十九条规定了不得设定行政许可的五种情形。有的地方和部门提出，这一条的规定对于如何处理现行法律、法规和规章在这五个方面已经设定的行政许可，不够明确。因此，法律委员会建议在草案二次审议稿第二十六条中增加这一内容，规定：“行政许可的设定机关应当定期对其设定的有关经济和社会事务的行政许可进行评价。由于经济和社会的发展，法律、法规和省、自治区、直辖市人民政府规章设定行政许可的事项，通过本法第十八条规定的方式能够解决的，应当及时予以修改或者废止”。同时，有些地方提出，为了改革行政审批制度，有些地方对某些不必要的行政许可已经主动停止执行，本法对此应当作出规定。因此，法律委员会建议增加一条，规定：“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域经济和社会发展情况，对行政法规设定的有关经济事务的行政许可事项，通过本法第十八条规定的方式能够解决的，报国务院批准后，在本行政区域内停止实施有关行政许可。”
    三、草案二次审议稿第四十七条规定了行政机关应当举行听证的情形。有的地方提出，这一条对于申请人或者利害关系人在提出听证申请后，行政机关应当在多长时间内举行听证未作规定，应当加以明确。因此，法律委员会建议增加规定：行政机关应当在申请人或者利害关系人提出听证申请后的二十日内组织听证。
    四、草案二次审议稿第七章规定了对实施行政许可的监督检查。有的地方提出，这一章仅对被许可人从事行政许可事项进行监督检查是不够的，为了保证行政许可法的正确实施，还应当加强对行政机关实施行政许可行为的监督检查。因此，法律委员会建议在这一章中增加一条，规定：“上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。”
    这里，还需要汇报一个问题，就是关于行政许可的分类和特别程序。国务院提请审议的行政许可法草案将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类，对适用各类行政许可的事项作了列举，并相应地规定了特许、认可、核准、登记四类行政许可的特别程序。在九届全国人大常委会审议和征求意见的过程中，在这个问题上有两方面的不同意见。九届全国人大法律委员会曾就这个问题向常委会作过汇报。在进一步修改时，仍有不同意见。
    一种意见认为，草案对行政许可的分类存在一些问题：一是，各类行政许可的名称与含义同现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不一致，不仅对法律、法规要作出大量修改，执行中也容易出现分歧。比如，按照现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓，特许类是指对申请人有特别严格限制的许可，如持枪许可、烟草专卖许可等，而草案将其列入普通许可类中，概念不够科学。二是，各类行政许可之间有交叉，界线难以划清，并且未能涵盖现行的行政许可事项，比如普通许可类的事项与核准类的事项就有重复，执行中难免会引起混乱。三是，有些类别如认可、核准、登记，是否属于行政许可，还值得研究。从发展看，这些类别将会转移给社会中介组织办理。现在将其定位于行政许可，会限制行政审批制度的改革空间。四是，从行政法理论看，普通许可和特许是审批的概念，认可、核准、登记是审批的形式，分类的标准不统一。因此，一些同志建议将行政许可只分为两类，即普通许可和特许，而将认可、核准、登记等事项交由社会中介组织办理。还有一些同志提出，行政许可制度比较复杂，在本法中对行政许可作出具体分类，困难很大，分类过多也不便于当事人办事，建议不作分类，而从完善行政许可设定权、行政许可实施程序上规范行政许可行为，达到减少行政审批的目的。具体事项的许可形式可由单行法律、法规规定。这也是多数国家通行的做法。
    再一种意见认为：在本法中对行政许可进行分类并相应地规定不同的特别程序，是十分必要的，对于改革行政许可制度、规范行政许可行为、减少行政审批项目，以此推动政府职能转变，具有重要作用。一是，现行法律、法规中行政许可名目繁多，缺乏可以遵循的标准和规范，因而在设定行政许可时随意性很大，什么事项可以设定许可，什么事项只能设定什么样的许可，缺少客观标准。二是，草案对行政许可的分类是按照不同行政许可的不同性质、功能和适用范围确定的，很重要的一个目的是相应地规定不同的特别程序，有的需要进行实质审查，有的只需进行形式审查，有的要经拍卖，有的要经考试，宜严则严，宜简则简。这样，便于规范、监督实施行政许可的行为，防止执法扰民，以方便当事人办事。三是，将行政许可划分为五类，既借鉴了国外的做法，又尽可能与现行的法律、法规相衔接。其中，普通许可、特许的分类确实与现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不同，需要通过宣传、实践使各方面逐渐适应和认同。四是，有些认可和核准的事项，随着经济发展、改革深化，今后势必由行业组织、中介机构办理，但这需要有一个过程。即使如此，最终也还总会有一些认可、核准事项只能由行政机关办理。
    法律委员会认为，鉴于行政许可分类的问题比较复杂，尚有不同意见，还需要进一步研究。因此，这次对草案规定的行政许可分类和相应的特别程序暂未作修改，待进一步听取常委会组成人员和各有关方面的意见后，再作研究。
    此外，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。
    草案三次审议稿已按上述意见作了修改，请本次常委会会议予以审议。
    草案三次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。 
 
 
  

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