全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券投资基金法（草案）》审议结果的报告

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国证券投资基金法（草案）》审议结果的报告

　 2003-10-23 23:36:48

        
　　——2003年10月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
　　　　全国人大法律委员会副主任委员  王以铭
 
全国人民代表大会常务委员会：
    十届全国人大常委会第三次会议对证券投资基金法（草案二次审议稿）进行了审议。根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会就草案二次审议稿中的主要问题同国务院法制办、证监会进行了多次研究、协调，并与证监会共同组成调研组到上海、广州、深圳专门听取了有关方面和专家的意见。在此期间，全国人大常委会办公厅还将草案二次审议稿送国务院办公厅，征求国务院的意见。国务院有关部门共同研究的意见经报国务院领导同意，已经返回。法律委员会于9月28日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见、国务院的意见和各方面的意见，对草案进行了审议。全国人大财经委员会、国务院法制办、证监会的有关同志列席了会议。10月20日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，制定证券投资基金法，对于规范证券投资基金活动，保护投资人的合法权益，保障证券市场健康发展，具有重要意义。经同有关部门反复研究协调，草案修改稿的内容基本可行；同时，提出以下主要修改意见：
    一、草案二次审议稿第五条规定，基金运作方式可以采用封闭式、开放式或者法律、行政法规规定的其他方式。有的部门、单位、专家提出，草案对封闭式基金和开放式基金所作的界定不够全面，应当根据它们各自的特点作出完整的定义。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“基金合同应当约定基金运作方式。基金运作方式可以采用封闭式、开放式或者其他方式。”“采用封闭式运作方式的基金（以下简称封闭式基金），是指经核准的基金份额总额在基金合同期限内固定不变，基金份额可以在依法设立的证券交易场所交易，但基金份额持有人不得赎回的基金。”“采用开放式运作方式的基金（以下简称开放式基金），是指基金份额总额不固定，基金份额可以在基金合同约定的时间和场所申购或者赎回的基金。”“采用其他运作方式的基金的基金份额发售、交易、申购、赎回的办法，由国务院另行规定。”　　
    二、草案二次审议稿第十三条规定了基金管理公司的设立条件，其中第三项规定基金管理公司的“出资人资信良好，最近三年没有违法记录，且注册资本不低于三亿元人民币”。对这一规定的主要意见是：
    有些常委会组成人员和有的部门及专家提出，基金管理公司的股东构成及其资信情况，关系到社会公众对基金管理公司的信任度和基金管理公司的经营质量，对基金的规范化、专业化运作有重要影响。基金管理公司作为金融企业，与一般的企业不同，对其股东构成应有更高的要求。从国外基金管理公司的实际情况看，其股东多是金融机构，这种股东结构有利于利用这些金融机构多年积累的金融业务经验、树立的信誉以及丰富的金融信息资源来管理、运用基金财产，有利于保护投资人的利益。因此，建议本法规定股东应当具有从事证券投资方面的经验，并对股东资信作出更严格的规定。
    有的部门和一些基金管理公司提出，规定基金管理公司的股东必须具有不低于三亿元的注册资本，意味着股东都必须是有相当资产规模的法人，并且基金管理公司只能采取有限责任公司的形式，而将包括个人入股的股份有限公司排除在外，这不利于基金管理公司扩大规模，也限制了基金管理公司的职工持股，不利于调动基金管理公司的高级管理人员和其他从业人员的积极性。因此，建议在对基金管理公司的主要股东规定较高要求的同时，也要为基金管理公司采取多种组织形式留下必要的空间。
    法律委员会经与财经委员会对以上意见进行认真研究，认为：为了更好地保护基金份额持有人的利益，防范金融风险，对控制基金管理公司的主要股东应当规定更严格的条件，同时也有必要考虑为基金管理公司采取不同的组织形式留有一定的灵活性。因此，法律委员会建议将草案二次审议稿第十三条第三项修改为，基金管理公司的“主要股东具有从事证券经营、证券投资咨询、信托资产管理或者其他金融资产管理的较好经营业绩和良好的社会信誉，最近三年没有违法记录，注册资本不低于三亿元人民币”。
    三、行政许可法规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出许可或者不予许可的决定；二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日。但是法律、法规另有规定的，依照其规定。证监会提出，基金管理公司属于金融企业，对其设立申请及有关重大事项的审批，情况比较复杂，应考虑其特殊性，建议在本法中作出行政许可决定期限的特别规定。据此，法律委员会建议增加一条，规定：“国务院证券监督管理机构应当自受理基金管理公司设立申请之日起六个月内进行审查，依照本法第十三条规定的条件和审慎监管原则，作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；不予批准的，应当说明理由。”“基金管理公司设立分支机构、修改章程、变更主要股东或者其他重大事项，应当报经国务院证券监督管理机构批准。国务院证券监督管理机构应当自受理申请之日起六十日内作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人；不予批准的，应当说明理由。”　
    四、草案二次审议稿第十四条规定：“基金管理人的经理和其他高级管理人员，应当熟悉证券投资方面的法律、行政法规，具有基金从业资格和五年以上从事基金管理或者证券投资业务工作经历。”有些常委会组成人员和一些部门、单位提出，我国证券投资基金业务是新兴的领域，基金从业人员从事专业工作的时间普遍比较短。因此，要求担任基金管理公司高级管理职务的人员都要具备五年以上专业工作经历，难以做到。同时，高级管理人员有不同的分工，并不都是从事证券交易业务，有的专门负责财务会计业务、计算机系统管理等，对这些人员工作经历的要求应体现其业务的需要。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“基金管理人的经理和其他高级管理人员，应当熟悉证券投资方面的法律、行政法规，具有基金从业资格和三年以上从事与其所任职务相关的工作经历。”　
    有的常委委员和有的部门提出，基金管理公司高级管理人员的选任和更换，对基金运作有重大影响，应参照其他法律对金融机构高级管理人员实施任职资格审查的做法，由证券监督管理机构按照任职条件进行严格审查。据此，法律委员会建议增加一条，规定：“基金管理人的经理和其他高级管理人员的选任或者改任，应当报经国务院证券监督管理机构依照本法和其他有关法律、行政法规规定的任职条件进行审核。”
    五、草案二次审议稿第十六条规定：“基金管理人的董事、监事、经理和其他从业人员，不得担任基金托管人或者其他基金管理人的任何职务，不得直接或者间接持有、买卖股票。”有的常委委员和有的部门、专家提出，禁止基金从业人员持有、买卖股票，缺乏可操作性。为了防止基金从业人员利用职务的便利谋取私利而损害基金份额持有人利益的证券交易行为，可以对基金从业人员持有股票的种类、数量和交易情况等，作出必要的限制，并要求其披露有关信息。法律委员会经研究认为，基金管理人受托管理基金财产，应当履行诚信义务，其董事、监事、经理及其他从业人员在执行职务或者办理业务过程中，不得利用所处地位从事与基金份额持有人利益相冲突的活动。同时，考虑下一步修改证券法将对禁止的交易行为加以补充完善，本法可以规定得原则一些，具体操作可以统一适用证券法的规定。因此，建议将这一条修改为：“基金管理人的董事、监事、经理和其他从业人员，不得担任基金托管人或者其他基金管理人的任何职务，不得从事损害基金财产和基金份额持有人利益的证券交易及其他活动。”　
    六、草案二次审议稿第三十一条第二款规定，基金托管人职责终止的，新基金托管人或者临时基金托管人应当及时接收基金财产。有的常委委员和专家提出，基金托管人职责终止后，新基金托管人或者临时基金托管人能否及时接收基金财产，取决于原托管人是否及时交付。因此，应对原托管人及时办理移交手续作出明确规定。据此，法律委员会建议将这一款修改为：“基金托管人职责终止的，应当妥善保管基金财产和基金托管业务资料，及时办理基金财产和基金托管业务的移交手续，新基金托管人或者临时基金托管人应当及时接收。”同时，建议在草案二次审议稿第二十一条中相应增加一款，规定：“基金管理人职责终止的，应当妥善保管基金管理业务资料，及时办理基金管理业务的移交手续，新基金管理人或者临时基金管理人应当及时接收。”　
    七、有的部门和单位提出，一个基金管理人通常管理着若干支基金。基金管理人作为受托人，对其管理的每支基金都应尽到忠实和善良管理义务，不得不公平地对待不同的基金财产。据此，法律委员会建议在草案二次审议稿第十八条中增加一项，规定：基金管理人不得“不公平地对待其管理的不同基金财产” 。
    八、有的常委委员提出，草案规定了基金合同的变更和终止，没有规定基金合同什么时候成立和生效，建议对此作出规定。据此，法律委员会建议在草案二次审议稿第四十三条中增加一款，规定：“投资人缴纳认购的基金份额的款项时，基金合同成立；基金管理人依照本法第四十四条的规定向国务院证券监督管理机构办理基金备案手续，基金合同生效。”　
    九、草案二次审议稿第四十四条规定：“封闭式基金的基金合同期限不得超过二十年；经国务院证券监督管理机构核准，可以延长基金合同期限。”有的部门、单位提出，封闭式基金期限的长短，可以由基金合同当事人根据基金运营的需要自行约定，法律没有必要规定最长不超过二十年。据此，法律委员会建议删去这一条。
    十、草案二次审议稿第五十八条第四项规定，基金财产不得用于“买卖或者申购其他基金份额”。有的部门、单位和专家提出，在国外，有些基金的投资方向是专门用于购买其他基金的基金份额，我国也准备设立这种基金。因此，建议在法律中对此留有一定的余地。法律委员会经研究认为，为了防止基金管理人利用不同基金之间的买卖进行利益输送，一般应当禁止基金之间相互投资。对具有特定投资方向的基金，法律可以授权国务院证券监督管理机构作出特别规定。据此，建议将这一项修改为，禁止基金财产“买卖其他基金份额，但是国务院证券监督管理机构另有规定的除外”。
    十一、有的常委委员提出，基金管理人重大事项的变更，如股东结构的变化、高级管理人员的变动等，都应当公开披露，建议增加这方面的内容。据此，法律委员会建议在草案二次审议稿第六十一条中增加规定“基金份额持有人大会决议”，“基金管理人和基金托管人的专门基金托管部门的重大人事变动”，“涉及基金管理人和基金财产的诉讼，或者涉及基金托管人的基金托管业务的诉讼”等事项，作为重要信息，应当及时进行披露。
    十二、有的常委会组成人员提出，为保护基金份额持有人的合法权益，应明确规定他们的权益受到损害时，有提起诉讼的权利。据此，法律委员会建议在草案二次审议稿第六十九条中增加规定，基金份额持有人有权“对基金管理人、基金托管人、基金份额发售机构损害其合法权益的行为依法提起诉讼”。
    十三、草案二次审议稿第七十四条规定，召开基金份额持有人大会，应当至少有代表基金份额百分之三十以上的持有人参加。有的单位和专家提出，这一比例过低，大会作出的决定难以体现多数持有人的意愿。据此，法律委员会建议将第一款中规定的比例由“百分之三十”修改为“百分之五十”。
    十四、有的常委会组成人员和有关部门提出，现实生活中基金管理公司除公开发售基金份额募集基金进行证券投资外，还接受特定机构的财产委托，进行证券投资活动，比如：根据国务院的规定，至今已有7家基金管理公司接受全国社会保障基金理事会的委托，设立专门账户，将一定数额的社会保障基金用于证券投资。因此，建议对基金管理公司的这项业务作出相应的规定。
    法律委员会与财经委员会经研究认为，为了适应机构投资者和个人投资者的不同投资要求，保护各类投资者的利益，基金管理公司接受特定机构投资者的财产委托开展证券投资业务，有其客观需要。目前，我国已有7家基金管理公司和4家托管银行开展了这项业务，运作情况较好，在本法中对此作出相应的规定是必要的。但是，考虑到这项业务与草案规定的向社会公开发售基金份额募集基金，在基金募集对象、募集方式、信息披露、基金净值公布等方面存在很大不同，尤其要防止不符合条件的机构或者不具备资格的基金管理公司擅自开展这种业务，进行非法集资，造成混乱，需要另行作出专门规定。据此，法律委员会建议将草案二次审议稿第九十八条修改为：“基金管理公司或者国务院批准的其他机构，向特定对象募集资金或者接受特定对象财产委托从事证券投资活动的具体管理办法，由国务院根据本法的原则另行规定。”　
    十五、草案二次审议稿第五十四条规定：“根据开放式基金运营的需要，基金管理人可以按照中国人民银行规定的条件为基金向商业银行申请短期融资。”对这一规定，在常委会审议以及与国务院有关部门共同研究的过程中，有两种不同的意见：
    一种意见认为，应当允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资。主要理由是：第一，开放式基金发生部分投资者要求大额赎回时，允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资，可以弥补基金的短期头寸不足，有效地解决赎回款项的支付问题，避免基金管理公司大量抛售所持有的证券而影响证券市场的稳定，减少基金份额持有人的损失。第二，为支付赎回款项向银行短期融资，只要对融资的额度、期限、用途等作出严格限制，是可以避免银行资金进入证券市场的。第三，目前，允许证券公司在进行证券承销时向银行短期融资，对银行资金并没有造成大的风险。允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资，可以用基金所持有的证券作担保，不致对银行资金造成风险。
    另一种意见认为，不应当允许基金管理公司为基金向银行申请融资。主要理由是：第一，为了保证开放式基金能够支付赎回款项，草案二次审议稿第五十二条专门规定，开放式基金必须保持足够的现金或者政府债券，以备支付基金份额持有人的赎回款项。开放式基金保有的现金和随时可以贴现的政府债券，可以解决大额赎回所需要的资金。此外，基金管理公司还可以根据基金合同的事先约定，通过调整基金的投资组合，避免大额赎回时的资金安排困难。如果允许基金管理公司为基金向银行融资，可能会鼓励基金管理公司的非审慎经营行为。第二，目前我国对证券业、银行业、保险业、信托业实行分业经营、分业监管，禁止银行资金托市。如果允许基金管理公司为基金向银行短期融资，可能造成银行资金进入证券市场，使证券市场产生“泡沫”，引发系统性金融风险。第三，基金管理公司为基金向银行融资，利息将由未赎回的基金份额持有人负担，造成投资人之间的不公平。第四，基金管理公司能否从银行获得融资，取决于银行按照贷款风险控制规则是否愿意融资。因此，即使在本法中作出规定，也并不能强制约束银行。
    就这一问题，法律委员会、法制工作委员会和证监会在共同组织的调研中专门征求了一些基金管理公司的意见。他们提出，实践中虽然发生过比较集中的申请赎回的现象，由于基金管理公司都已按照国务院证券监督管理机构的有关规定，在基金财产中保持了一定比例的现金和政府债券，并在基金合同中事先约定了有关基金份额赎回的相关条款，较好地解决了支付大额赎回款项的资金安排，至今还没有出现过不能支付的问题，从目前情况看，对于基金管理公司自身来说，是否通过向银行融资来解决赎回款项的支付问题，并不是他们面临的需要迫切解决的问题。
    对这一问题，国务院的意见是，鉴于各有关部门对开放式基金向商业银行短期融资问题的意见尚不一致，建议可以不作规定。
    法律委员会经反复研究，考虑到在这个问题上的意见分歧较大，两种意见虽然都各有一定的道理，但由于我国建立开放式基金的时间还不长，目前这方面的实践经验还不足，在本法中明确作出肯定的或者否定的规定，条件都还不成熟。因此，建议同意国务院的意见，删去草案二次审议稿第五十四条，在本法中对这个问题暂不作规定，可以在实践中进一步试验探索。
    此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案二次审议稿作了一些文字修改。
    草案三次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。
    草案三次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。 
 
 
  

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