全国人大法律委员会关于《中华人民共和国银行业监督管理法（草案）》和《中华人民共和国中国人民银行法修正案（草案）》修改情况

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国银行业监督管理法（草案）》和《中华人民共和国中国人民银行法修正案（草案）》修改情况的汇报

　 2003-10-23 16:21:01

        
    ——2003年10月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  蒋黔贵
 
全国人民代表大会常务委员会：
    十届全国人大常委会第四次会议对《中华人民共和国银行业监督管理法（草案）》、《中华人民共和国中国人民银行法修正案（草案）》进行了初次审议。会后，法制工作委员会将常委会组成人员的主要审议意见汇总整理后送国务院法制办会同国务院有关部门研究。９月１１日，法律委员会、财经委员会、法制工作委员会听取了国务院法制办、人民银行、银监会根据常委会组成人员的审议意见提出的修改建议和对有关问题的说明,并共同研究提出了两个法律草案的修改稿。９月１９日，法律委员会、财经委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取了财政部、发展和改革委员会、国资委、工商银行、中信实业银行等单位以及部分金融、法律专家对两个草案修改稿的意见。９月２６日、２７日，法律委员会召开会议，对两个草案逐条进行了审议。财经委员会、国务院法制办、人民银行、银监会的负责同志列席了会议。现将银行业监督管理法草案、中国人民银行法修正案草案主要问题的修改情况汇报如下：
    一、为了适应金融监管体制改革的迫切需要，使制定银行业监督管理法和修改中国人民银行法、商业银行法的工作得以顺利进行，法律委员会、财经委员会、法制工作委员会经同国务院法制办、人民银行、银监会共同研究，一致认为需要把握几条原则：一是，鉴于中国人民银行法、商业银行法是由全国人大或者全国人大常委会通过的，要对这两部法律作修改，按照宪法和立法法的有关规定，只能由全国人大或者全国人大常委会审议决定，由国务院制定行政法规予以修改不合适；二是，制定银行业监督管理法，相应修改中国人民银行法、商业银行法，主题是适应金融监管体制改革的要求，解决银监会履行监管职权于法有据的问题；三是，这次对中国人民银行法、商业银行法的修改，应紧扣主题作相应的修改，不宜扩大国务院提请审议的范围，有些问题可待进一步实践后再作研究修改；四是，由于三个法律草案关系密切，相互牵扯，需要同步审议，根据常委会组成人员的审议意见进一步修改后一起通过。
    二、银行业监督管理法草案第二条对监管对象作了规定。对此，常委会组成人员提出了不少意见。有的提出，信托投资公司、财务公司是非银行业金融机构。有的提出，草案规定的监管对象过宽，政策性银行与商业银行有很大的不同，银监会很难完全依照本法对其实施监管。有的提出，当前农村信用合作社正在改革，银监会对农村信用合作社如何监管，尚不清楚。有的提出，在中国境外设立的中资金融机构以及外国银行在中国境内设立的分支机构是否也由银监会依照本法实施监管，需要进一步明确。
    根据常委会组成人员的审议意见，经同财经委员会、国务院法制办、人民银行、银监会研究，法律委员会建议将银行业监督管理法草案第二条修改为：“国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构及其业务活动的监督管理，适用本法。”“本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。”“对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”“国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。”同时，考虑到对政策性银行和金融资产管理公司以及外国银行在中国境内设立的分支机构的监管有其特殊性，建议在银行业监督管理法草案附则中增加规定：“国务院银行业监督管理机构对政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，国务院另有规定的，依照其规定。”“对在中华人民共和国境内设立的外资银行业金融机构、中外合资银行业金融机构、外国银行业金融机构的分支机构的监督管理，适用本法规定；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”
    三、银行业监督管理法草案规定，银行业金融机构设立、变更、终止的条件和程序以及商业银行审慎经营规则，由银行业监督管理机构制定。不少常委委员提出，银监会应当依法实施监管，银行业金融机构设立、变更、终止的条件和程序等重大问题应由法律、行政法规规定，有关审慎经营的一些具体规定可由银监会根据法律、行政法规制定。据此，法律委员会建议对银行业监督管理法草案有关规定作如下修改：
    1、将银行业监督管理法草案第十三条修改为：“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定和发布有关银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。”
    2、将银行业监督管理法草案第十四条修改为：“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。”
    3、将银行业监督管理法草案第十九条修改为：“银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规的规定制定。”“前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。”“银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。”
    四、根据行政许可法的规定，除法律、法规另有特别规定外，作出行政许可的期限一般为二十日。有的常委委员提出，设立、变更、终止金融机构，对经济活动影响很大，按照审慎经营规则进行审批的时间需要适当长一些。据此，法律委员会建议增加一条，规定：“国务院银行业监督管理机构应当在规定的期限，对下列申请事项作出批准或者不批准的书面决定；决定不批准的，应当说明理由：（一）银行业金融机构的设立，自收到申请文件之日起六个月内；（二）银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的品种，自收到申请文件之日起三个月内；（三）审查董事、高级管理人员任职资格，自收到申请文件之日起一个月内。”
    五、有的常委委员提出，银行业监督管理法草案规定的现场检查是较为严厉的措施，应对现场检查由哪级银行业监督管理机构实施、由哪级银行业监督管理机构负责人批准等程序作出明确规定。据此，法律委员会建议将银行业监督管理法草案第三十条修改为：“国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：（一）进入银行业金融机构进行检查；（二）询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；（三）查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；（四）检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。”“银行业监督管理机构进行现场检查，应当经国务院银行业监督管理机构或者其派出机构的负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和检查通知书；检查人员少于二人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。”
    六、银行业监督管理法草案第三十三条规定，银行业金融机构未遵守国务院银行业监督管理机构制定的有关审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构应当要求其在规定的时限内提交整改方案，并对其实施情况进行监督。银行业金融机构未按照要求整改的，国务院银行业监督管理机构可以区别不同情况，采取相应措施。有的常委委员提出，草案的这一条规定对被监管的银行业金融机构的经营自主权影响很大，需要兼顾加强金融监管和保障银行业金融机构的经营自主权两个方面，借鉴国外好的做法，认真研究应该采取哪些措施，并明确规定实施这些措施的条件。据此，法律委员会建议将这一条修改为：“银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构应当责令其限期改正；逾期未改正，其行为危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户利益的，银行业监督管理机构经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构的负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：（一）责令暂停部分业务；（二）限制资产转让、分配红利；（三）限制股东转让股权；（四）责令股东转让股权；（五）责令调整董事、高级管理人员和其他有关人员；（六）停止对新业务和增设分支机构申请的审查批准。”“银行业金融机构经过整改，符合有关审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构应当自符合规则之日起三日内解除对其所采取的前款第一项、第二项、第三项、第六项规定的限制措施。”
    七、银行业监督管理法草案第三十四条规定，银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响债权人利益的，国务院银行业监督管理机构可以指令与其他银行业金融机构合并。有些常委委员提出，合并的问题，监管者可以参与决定，但不宜指令合并。据此，并参照巴塞尔核心原则的有关规定，法律委员会建议将这一条修改为：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户利益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”
    八、银行业监督管理法草案第三十六条中规定，国务院银行业监督管理机构经其负责人批准，有权通知出境管理机关阻止有关人员出境。有的常委委员提出，这一措施涉及公民人身自由，应有严格程序，依法办事。据此，法律委员会建议将上述规定修改为：直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员出境将对国家利益造成重大损失的，国务院银行业监督管理机构经其负责人批准，可以通知出境管理机关依法阻止其出境。
    九、有的常委委员提出，银行业如果突发风险，仅靠银监会很难防范和化解。按照国务院批准的“三定”规定，银监会的职责之一是会同中国人民银行、财政部等有关部门提出金融机构紧急风险处置的意见和建议，本法应当根据这一规定作出相应的规定。据此，法律委员会建议将银行业监督管理法草案第二十六条修改为：“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、财政部建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。”
    十、有些常委会组成人员提出，应当在银行业监督管理法中明确对违反利率规定的行为，是由人民银行监管，还是由银监会监管。据此，法律委员会建议在银行业监督管理法草案第四十条中增加一项，规定：“违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的”，由银监会处罚。
    十一、不少常委委员提出，应当加强银行业监督管理机构的自身建设和外部监督，在银行业监督管理法中对银监会工作人员的任职资格、管理考核以及对银监会的监督作出规定。据此，法律委员会建议在银行业监督管理法草案中增加两条规定：1、“国务院银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员，应当具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验。”2、“国务院审计、监察等机关，应当依照法律规定对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督。”
    十二、人民银行提出，根据国务院批准的“三定”规定，原由公安部承担的组织协调国家反洗钱工作的职责转由中国人民银行承担，中国人民银行法应当增加这方面规定。据此，法律委员会建议在中国人民银行法修正案草案第三条关于中国人民银行的职责中增加一项，规定：“组织协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测”。同时，在中国人民银行法修正案草案第十三条关于人民银行的检查监督事项中增加一项，规定：“执行有关反洗钱规定的行为”。
    十三、有的常委委员和专家提出，三个法律草案对同一违法行为的处罚不一致，对有些违法行为的处罚也偏轻。法律委员会经对三个法律草案关于法律责任的规定通盘研究、相互协调，加大对一些金融违法行为的处罚力度，并区分经营性的违法行为与非经营性的违法行为，分别作出不同的处罚。据此，建议对银行业监督管理法草案和中国人民银行法修正案草案关于法律责任的规定作相应修改。
    下面还有四个问题需要汇报：
    一是关于存款保险制度。有的常委会组成人员提出，存款保险制度对于维护中小储户利益、防范风险具有重要作用，应在法律中作出明确规定。人民银行认为，借鉴国外好的做法，建立存款保险制度很重要，也有必要，但这是一项复杂的系统工程，对建立这项制度所涉及的诸多问题还需要进一步作广泛、深入的研究，目前规定存款保险制度的时机和条件尚不成熟。法律委员会建议同意人民银行的意见。
    二是关于建立金融监管机构的协调机制。有些常委委员提出，金融业包括银行业、证券业、保险业、信托业，它们既有分工，又有融合，作为一个整体，应当建立一种协调机制。有的建议，由人民银行负责协调现在的三个监管机构（银监会、证监会、保监会）。国务院法制办认为，金融监管的协调机制，涉及国务院有关部门的职权划分，还需要进一步研究，依法由国务院决定，目前还是暂不作规定为好。法律委员会建议同意国务院法制办的意见。
    三是关于向全国人大常委会报告金融监管工作。中国人民银行法第六条规定，中国人民银行应当向全国人大常委会报告金融监管工作。国务院提请审议的中国人民银行法修正案草案删去了这一规定。有的常委委员提出，删去这一规定后，应当明确今后由谁向全国人大常委会报告金融监管工作。有的认为，应由银监会向全国人大常委会报告金融监管工作。有的认为，应由中国人民银行向全国人大常委会报告金融监管工作。法律委员会经同国务院法制办共同研究，认为：金融监管体制改革后，由银监会、证监会和保监会分别对三业实施监管，由哪一个监管机构单独向全国人大常委会全面报告金融监管工作都不合适。按照宪法和有关法律的规定，国务院对全国人大及其常委会负责，受其监督；全国人大常委会有权听取并审议国务院及国务院各部门的工作。据此，有关金融监管工作，根据不同情况，可以由国务院向全国人大常委会报告，也可以由国务院委托人民银行和三家金融监管机构分别向全国人大常委会报告。因此，在中国人民银行法和银行业监督管理法中不作这方面的规定是可以的。
    四是关于银监会和人民银行的监管职责分工。对银行业金融机构的监管职责主要由银监会行使后，人民银行仍保留了部分监管职责。中国人民银行法修正案草案和银行业监督管理法草案根据国务院批准的“三定”规定，大体上对人民银行与银监会的监管职责作了划分，但在一些问题上仍存在着监管职责的交叉。不少常委委员提出，应当进一步明确两家各自的监管职责，以防止推诿、扯皮。经同国务院法制办、人民银行、银监会协商，在同业拆借、存款准备金的问题上，明确由人民银行行使监管职责，减少了职责交叉；但是，在外汇管理、金融债券发行、境外借款、银行间债券市场等方面仍存在职责交叉，尚待同国务院法制办、人民银行、银监会等有关部门进一步研究。
    此外，根据常委会组成人员的意见，还对两个草案作了一些文字修改。
    两个草案的二次审议稿已按上述意见作了修改。法律委员会建议本次常委会会议再次审议。
    两个草案的二次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。 
 
 
  

法治动态检索