全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》审议结果的报告

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国行政许可法（草案）》审议结果的报告

　 2003-8-22 23:25:22

       
    ——2003年8月22日在第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
        全国人大法律委员会副主任委员  乔晓阳
    
全国人民代表大会常务委员会：
    十届全国人大常委会第三次会议对行政许可法(草案三次审议稿)进行了审议。会后，根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会就草案三次审议稿的主要问题，同国务院法制办进行了多次研究，并召开国务院有关部门、部分地方人大常委会和部分法律专家座谈会，进一步听取了意见。法律委员会于8月6日召开会议，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行了审议。国务院法制办负责同志和全国人大内务司法委员会有关同志列席了会议。8月19日法律委员会再次进行了审议。法律委员会认为，行政许可法是一部很重要的法律，对于规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会公共秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。制定行政许可法，有利于巩固几年来行政审批制度改革的成果，推动政府进一步转变职能，纠正不正之风，加强廉政建设，促进社会主义市场经济体制的完善。现在，出台这部法律的条件和时机已经基本成熟。草案经过常委会三次审议、修改，针对性、操作性比较强，基本可行；同时，提出以下主要修改意见：
    一、草案三次审议稿第三条第一款规定：“行政许可的设定和实施，适用本法。”第二款规定“有关行政机关对其他机关或者机关内部人事、财务、外事等事项的审批、确认特定权利义务关系、特定事实的登记等，分别依照有关法律、法规的规定办理，不适用本法。”有些常委委员提出，这一条第二款没有列全不适用本法的行政许可事项，又没有把属于行政许可的事项和不属于行政许可的事项区分清楚，比如行政机关对其直属事业单位有关事项的审批是否属于本法的调整范围，应予明确。法律委员会经研究认为，规定不适用本法的事项，应当是那些同本法规定的行政许可事项难以严格区分，执行中宜按国家有关规定办理，不适用本法的事项。对于那些本来就不属于本法第二条所称行政许可的事项，本法可以不作规定，主要是：行政机关对其内部事务的审批；按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批；行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、身份登记等。上述这些事项的审批或者登记，与本法所称行政许可是有明显区别的。据此，法律委员会建议将第三条第二款修改为：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”
    二、有些常委委员提出，公开、公平、公正是行政许可应当遵循的基本原则，草案三次审议稿分别在第五条第一款中规定“设定和实施行政许可，应当遵循公平、公正的原则”，在第六条中规定“实施行政许可，应当遵循公开的原则”，把完整的原则分散表述不如集中表述。据此，法律委员会建议将这两条合并为一条，修改为：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施程序和结果应当公开。”“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得予以歧视。”
    三、有些常委委员提出，草案对行政许可的设定和实施规定得比较明确，但对被许可人合法权益的保护规定得不够充分，应当加以补充。有些常委委员建议增加规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人造成财产损失的，应当承担赔偿责任。据此，法律委员会建议充实这方面的内容，将草案三次审议稿第九条第一款修改为：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”并相应地在“法律责任”一章中增加一条，规定：“行政机关违法实施行政许可，给申请人、利害关系人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿。”
    四、有的常委委员提出，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可是否可以转让，本法应当作出明确规定。法律委员会经研究认为：依法取得行政许可，必须符合法定条件、标准。因此，被许可人取得的行政许可一般是不得转让的。只有特定事项依法取得的行政许可可以转让，但必须由法律、法规对这种转让作出明确规定，比如通过出让许可方式取得的土地使用权，有关法律规定被许可人可以依照法定条件和程序转让。如果对行政许可转让不加严格限制，会给倒买倒卖许可证件等违法犯罪行为提供可乘之机，造成经济、社会秩序混乱。据此，法律委员会建议在“总则”中增加一条，规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”
    五、国务院提请审议的行政许可法草案，将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类，并相应地规定了实施普通许可的一般程序和实施特许、认可、核准、登记等行政许可的特别程序。九届常委会对草案进行二审时，对行政许可是否分类以及如何分类就有不同意见。本届常委会第三次会议对草案进行三审时，法律委员会就这个问题专门作了汇报。审议中，有些常委委员仍有不同意见：一是，认为认可、核准只是行政机关决定是否准予许可的手段和方式，不宜单独作为两类行政许可。随着政府职能转变，有些行政许可事项将会逐步移交行业组织或者中介机构办理，现在将其列入行政许可，不利于减少审批事项，不利于政府职能转变。二是，对各类行政许可的适用范围有不同意见，比如草案规定“特许”适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置以及直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入，一些委员则认为“特许”应当适用于直接涉及国家安全、公共安全和人身健康、生命财产安全需要实施严格管理的事项。而草案把这些事项列为普通许可，与人们的习惯称谓不一致，对于如何修改，又有两种意见：一种意见建议简化分类，有的主张分为特许和普通许可两类，有的主张分为特许、普通许可和登记三类；另一种意见认为，行政许可非常复杂，对行政许可作出科学的分类，困难很大，而且种类越多，程序就越复杂，人们就越难以把握，建议不作分类。
    对于这个问题，法律委员会、法制工作委员会会同国务院法制办对常委委员的审议意见进行了认真研究。法律委员会认为：草案将行政许可分为五类，重要目的之一是相应地规定不同的程序，规范、监督不同的行政许可的实施，防止执法的随意性，方便当事人办事，出发点是好的。但是，考虑到目前行政审批制度改革尚在进行之中，对行政许可的分类和各类行政许可的适用范围还有不同意见，目前科学分类的客观条件和主观条件都还不够成熟。因此，法律委员会建议着眼于规范行政许可、解决实际问题，对行政许可可以不作分类，将草案三次审议稿第十三条至第十七条合并为一条，按照各条所列行政许可事项的不同性质、功能和对经济、社会生活的不同影响加以概括，修改为：“下列事项可以设定行政许可：(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(二)有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项；(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(五)企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项；(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项”。同时，建议相应地对草案三次审议稿第六章“行政许可特别程序”适当简化，保留规范、约束行政许可实施行为的必要的特别程序，修改为“特别规定”一节，作为第四章“行政许可的实施程序”的第六节。
    六、国务院提请审议的行政许可法草案，未赋予国务院部门规章设定行政许可的权力，但规定省级人民政府规章在法定权限范围内可以设定行政许可。本届常委会对草案进行三审时，有的常委委员建议增加国务院部门规章设定行政许可的权力；有些常委委员建议取消省级政府规章设定行政许可的权力，有的建议规定省级政府规章设定的行政许可应当是临时性的。
    关于国务院部门规章的行政许可设定权问题，法律委员会经研究认为：国务院在进行行政审批制度改革中，决定取消国务院部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要的考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由国务院制定行政法规予以确认。法律委员会建议这个问题按照国务院的意见处理。
    关于省级政府规章的行政许可设定权问题，法律委员会经反复研究认为：由于我国的省级行政区划比较大，各省、自治区、直辖市的经济、社会发展很不平衡，省级政府在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中，当出现地方性的特殊问题时，需要立即采取行政许可措施进行管理，而法律、行政法规未作规定，又来不及或者不需要制定地方性法规，在这种情况下，法律赋予省级政府规章一定的行政许可设定权是必要的。省级政府规章设定的行政许可，又都是授权政府的有关部门实施的，不存在自我授权问题，这一点同国务院部门规章有所不同。但是，根据有些常委委员的审议意见，对省级政府设定行政许可应有必要的限制，其设定的行政许可应当是临时性的。因此，法律委员会建议将草案三次审议稿第二十条修改为：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区开展生产经营活动，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”
    七、草案三次审议稿第三十条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；但是，实行垂直领导的行政机关行使的行政许可权除外。”有的常委委员提出，目前我国实行垂直领导的行政机关有两类，一类是中央以下垂直领导，另一类是省、自治区、直辖市以下垂直领导。这两类行政机关是不是都不能与其他行政机关相对集中行使行政许可权，值得研究，立法要为地方已经开展的综合执法试点留有空间。根据上述意见，法律委员会经研究认为：考虑到相对集中行使行政许可权需经国务院批准，可以在实际工作中具体掌握，本法可以不作排除性规定。因此，建议将这一条修改为：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”
    八、草案三次审议稿第三十一条第四项规定：“确立特定主体资格的登记需要先行办理有关行政许可事项的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以先予登记，再办理其他行政许可事项。”有些常委委员和有的部门提出，现在有的地方为了降低市场准入门槛，缩短办理企业登记时间，试行行政许可告知承诺制，即先予以临时性登记，再办理法律、法规规定的前置审批手续。作为一种试验，地方可以进行探索，但在有关法律、法规未作修改前，由行政许可法对这个问题作出统一规定的条件尚不成熟。据此，法律委员会建议删去这一项规定。
    九、草案三次审议稿第五十二条规定，对有关自然资源、环境保护、城市建设等涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当举行听证会。第五十三条规定，对未采用招标、拍卖方式并且涉及申请人、利害关系人重大利益的行政许可事项，对直接关系社会公共利益的重大行政许可事项，以及法律、法规、规章规定应当听证的其他事项，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人有申请听证的权利，并依其申请组织听证。有的常委委员提出，从我国的实际情况考虑，行政机关主动组织听证的范围，应当限于法律、法规、规章规定的听证事项，以及涉及公共利益的重大事项；申请人、利害关系人有权要求行政机关组织听证的范围，限于申请人与利害关系人有重大利益冲突的事项，比较适宜。据此，法律委员会建议将这两条分别修改为：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告，并举行听证。”“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”
    十、有些常委委员提出，草案三次审议稿第九十三条仅对被许可人以欺骗、贿赂等手段骗取行政许可的行为规定了法律责任，这还不够。只要向行政机关故意隐瞒或者故意提供虚假材料，即使没有骗取行政许可，也应给予处罚。据此，法律委员会建议增加一条，规定：“行政许可申请人隐瞒有关情况或者故意提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项，情节严重的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。”并将第九十三条修改为：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关除依法撤销该行政许可外，并依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
    这里，需要汇报两个问题：
    一是关于国务院可否以发布决定的方式设定行政许可的问题。国务院提请审议的行政许可法草案规定：“本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。”九届常委会审议中，一些常委委员、地方和专家提出，“国务院有普遍约束力的决定”在制定程序和法律效力上同行政法规有所不同，不宜与行政法规并列。同时，也要考虑一些临时的、紧急的事项，在来不及或者不需要制定法律、行政法规的情况下，还需要国务院以行政许可的方式进行管理。据此，草案二次审议稿对上述规定作了修改，规定：“必要时，国务院可以用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时将该行政许可事项提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”这样修改，对国务院用决定的方式设定行政许可从两方面作了限制：一是国务院发布决定设定行政许可只有在“必要时”，即在确有需要的情况下，才采用这种方式；二是实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。本届常委会第三次会议对草案进行三审时，有的常委委员建议取消国务院采用决定的方式设定行政许可的规定。有的委员提出，对国务院采用决定的方式设定行政许可，需要规定一个期限，比如有效期一年。法律委员会经研究认为，行政许可涉及公民、法人和其他组织的权利，一般应由法律、法规作出规定。但是，从实际情况和实际需要考虑，在特殊情况下，需要由国务院规定采取紧急的或者临时的行政许可措施加以应对，来不及或者不需要立法，比如：我国加入世贸组织后，当某个国家在贸易方面对我国采取禁止、限制或其他歧视性措施时，我国有权按照对等原则采取相应措施，实施进口许可和配额管理等临时性行政许可；在改革开放过程中，在国有企业改革、促进就业与再就业、社会保障等方面有一些试点、试验的事项，立法条件尚不成熟，先是用政策作指导，积累经验，在制定法律、行政法规前，也需要采取行政许可的方式实施管理，防止出现混乱。基于以上考虑，法律委员会认为本法赋予国务院采用发布决定的方式设定行政许可的一定的权力，是必要的。
    二是关于本法是否规定行政许可收费的问题。草案三次审议稿第八章规定了行政许可的收费。有的常委委员认为，收费问题应当由专门的行政收费法去解决，行政许可法可以不作规定。也有的常委委员提出，目前在实施行政许可中，乱收费的问题比较严重，在有关行政许可收费的法律没有出台前，行政许可法对行政许可直接有关的收费问题加以规范，有很强的现实针对性，是必要的。因此，法律委员会建议行政许可法保留这一章的规定。
    此外，根据常委会组成人员的意见，还对草案三次审议稿作了一些文字修改。
    草案四次审议稿已按上述意见作了修改，法律委员会建议本次常委会会议审议通过。
    草案四次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。 
 
 
  

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