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2003-7-30 15:32:11 国家版权局版权管理司 副司长 王自强 2003年7月24日，国家版权局局长石宗源签署局长令，公布新修订的《著作权行政处罚实施办法》（下称《实施办法》），自2003年9月1日起施行。新修订的《实施办法》从形式到内容对版权行政执法做了进一步完善，对保障版权行政执法秩序、规范版权行政管理部门行政执法行为、推进版权行政执法工作具有十分重要的意义。 一、《实施办法》修改的必要性及原则 （一）修改《实施办法》的必要性 《实施办法》的修订是适应我国著作权法律制度不断完善的新形势和版权行政执法工作的新情况、新问题的需要，是版权行政管理部门转变职能、加强监管、依法行政的需要，是强化行政执法手段、保障行政执法有效实施的需要。 1、修订《实施办法》是适应我国著作权法律制度不断完善新情况的需要。2001年以来，全国人大常委会和国务院对《著作权法》、《著作权法实施条例》以及《计算机软件保护条例》进行了全面修订，我国的著作权法律制度进一步完善。重新修订的著作权法律法规，扩大了行政执法的种类和范围，加大了行政执法的力度，同时对著作权行政执法也提出了新的要求。随着著作权实体法的修订，作为与之相配套的程序性规章的《著作权行政处罚实施办法》有必要根据新的著作权法律法规做相应的修改，以保障著作权法律法规的有效实施。 2、修订《实施办法》是适应我国著作权行政执法新形势和新情况的需要。目前，盗版现象在我国还普遍存在，有的地区还十分猖獗，版权保护工作面临着侵权盗版行为屡禁不止、侵权盗版制品仍在泛滥的严峻形势。各级版权行政管理部门社会监管和行政执法的任务还十分繁重。但版权行政管理部门在执法过程中，明显感到执法手段不足，执法程序规定太笼统，操作性不强，迫切需要强化执法手段，保障行政执法的有效实施。因此，针对著作权行政执法的新情况和新问题，有必要对《实施办法》做进一步完善，以规范行政处罚行为、保障著作权行政执法工作的有效开展。 3、修订《实施办法》是转变政府职能、依法行政的需要。坚持依法行政，从严治政，提高行政执法水平，是转变政府职能的基本要求。为不断提高各级著作权行政管理部门的行政执法水平，确保严格执法，维护行政管理相对人的合法权益，必须加强执法制度化建设。《实施办法》修订和完善，为实现著作权行政执法规范化、科学化和制度化提供了法律依据。 （二）修改《实施办法》的原则 《实施办法》的修改原则是：1、保持与《著作权法》、《著作权法实施条例》以及《计算机软件保护条例》的一致性，凡与“一法两条例”规定不符的都作相应调整；2、根据著作权行政执法的实际，对《著作权法》、《著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》的有关规定作进一步细化，强化著作权行政处罚的可操作性，以提高行政效率，保障著作权社会监管和行政执法的有效实施；3、根据《行政处罚法》的规定和依法行政的要求，进一步明确著作权行政处罚的程序性规定，提高行政处罚的透明度；4、《著作权法》和《行政处罚法》等上位法有明确具体规定的，《实施办法》一般不再重复。 二、《实施办法》的修改过程 原《著作权行政处罚实施办法》是国家版权局于1997年1月，针对当时行政执法的状况，依据1990年颁布实施的著作权法和1996年颁布实施的行政处罚法的有关规定颁布实施的。随着我国著作权法律制度的不断完善，以及著作权行政执法面临的工作实际的日趋复杂，《实施办法》已经不能很好地适应著作权行政执法新形势、新情况的发展要求。根据我国“一法两条例”重新修订的情况及国家版权局2002年度立法计划，国家版权局于2002年7月开始着手《实施办法》的修订工作。在认真准备、反复论证，形成《实施办法》草案后，国家版权局分别于2002年10月、2003年1月以及2003年3月征求了各地方版权局及相关单位的意见，对《实施办法》进行了认真的修改。7月16日国家版权局局务会审议通过修订后的《实施办法》，7月24日石宗源局长签署局长令，公布《著作权行政处罚实施办法》。 三、《实施办法》修改的基本情况 原《实施办法》共36条，修改后的《实施办法》分为总则、管辖和适用、处罚程序、执行程序和附则5章共44条。修订稿从形式上增加了章的设置，并对每一条款加注了标题，这主要是为了区分著作权行政处罚的层次性，便于执法人员在执法实践中把握和操作。修订后的《实施办法》对原办法的内容进行了适当调整，增加了适应版权执法形势发展要求的新条款，删除了部分不符合新修订的著作权法律法规的内容。修订的主要内容包括四个方面： （一）根据“一法两条例”的修订情况做相应调整。 根据新的著作权法律法规，《实施办法》修订草案就以下几个方面做出了相应的调整： 首先，根据著作权法及其实施条例的规定，明确界定了著作权行政执法的执法主体。原《实施办法》第二条将执法主体界定为“国务院著作权行政管理部门和地方人民政府的著作权行政管理部门”，即著作权行政执法的主体仅限于各级版权行政管理部门。但目前不少省市正在推行相对集中行政处罚权的综合执法改革，部分省市的文化市场综合执法队伍已经建立。这类综合执法部门的现实存在需要我们根据《著作权法》第七条、《著作权法实施条例》第三十七条的规定，对著作权行政执法主体的范围做相应的扩大。因此《实施条例》将著作权行政执法的执法主体界定为“国家版权局以及地方人民政府享有著作权行政执法权的有关部门”。 其次，规范了侵害著作权的违法行为的定义。按照新修订的《著作权法》第四十七条、《计算机软件保护条例》第二十四条规定，著作权行政管理部门查处的违法行为必须是“侵犯著作权同时又损害公共利益”的行为。此外，重新修订后的《音像制品管理条例》取消了原第三十六条关于“侵犯音像制品著作权，由著作权行政管理部门给予处罚”的规定。为了与现行有关著作权法律法规相一致，《实施办法》第三条对“违法行为”重新予以定义，增加了“同时损害公共利益”的内容，并删除了《音像制品管理条例》有关侵权行为的规定。 第三，严格了实施行政处罚的种类。根据《著作权法》第四十七条、《计算机软件保护条例》第二十四条的规定，《实施办法》第四条增加了“没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等”的内容，删除了有关“警告”的规定，将行政处罚种类调整为“责令停止侵权行为，没收违法所得，没收侵权复制品，罚款，没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，法律、法规、规章规定的其他行政处罚”。有意见认为著作权法规定的“销毁侵权复制品”也应列入处罚种类中，我们认为“销毁侵权复制品”属于对没收物的后置处理程序，而不属于处罚种类之一。侵权复制品在依法没收后，即不再与被处罚人发生任何法律上的关系，对没收的侵权复制品的销毁不再属于对当事人的处罚。关于对没收物的处置，《实施办法》第三十九条作了专门规定。 第四，根据《著作权法》的规定增加了涉嫌侵权人的举证义务。《著作权法》第五十二条规定，复制品的出版者、制作者、发行者及有关出租者承担过错推定责任，即涉嫌侵权人不能证明其复制品有合法授权或有合法来源的，应当承担法律责任。《实施办法》根据该条的规定，强化了涉嫌侵权人的举证责任，以有利于版权执法部门打击侵权盗版行为，提高行政执法效率。《实施办法》第十六条规定“立案后办案人员应当及时进行调查，并要求法定举证责任人在著作权行政管理部门指定的期限内举证”，即涉嫌侵权的出版者、制作者、发行者及有关复制品的出租者，在执法人员指定的期限内不能证明其复制品有合法授权或有合法来源的，执法人员可以及时对其实施行政处罚。侵权复制品的储藏、保管、运输者不能证明其储藏、保管、运输的复制品有合法授权或有合法来源的，也适用该条规定。因为著作权法第47条规定的“发行”概念在现实生活中是动态的完整过程，应当包括储藏、保管、运输等环节。而这每一个动态环节，都应该理解为发行行为不可或缺的组成部分。因此，复制品的储藏、保管、运输行为可以被“发行”行为所涵盖，同样适用于这一条的规定。如果侵权复制品的储存、保管、运输者不能证明其储存、保管、运输的复制品有合法授权或有合法来源的，执法人员同样可以及时对其实施行政处罚。 第五，取消了“版权行政管理部门查处侵权行为可责令侵权人赔偿损失”的规定。重新修订的《著作权法实施条例》取消了原条例第五十三条关于“著作权行政管理部门在行使行政处罚权时，可责令侵害人赔偿受害人的损失”的规定。因此，《实施办法》删除了原办法第二十四条关于“版权行政管理部门查处侵权行为可责令侵权人赔偿损失”的规定。 （二）按照依法行政、提高行政效率的要求，进一步明确了著作权行政处罚的程序性，强化了行政处罚的透明度。 行政处罚必须按照法定的程序实施，这既是保障当事人合法权益的要求，也是提高行政效率、依法行政的要求。原《实施办法》在规定处罚程序方面存在一些不足：一方面对处罚程序的规定不够具体，地方版权部门在实践中对一些程序性问题不能很好的把握，如对当事人举报投诉的处理、调查终结后对当事人告知及复核的义务等问题；另一方面，原《实施办法》在规定一些证据保全措施时，程序性规定不明确。如抽样取证、证据先行登记保存等措施具有一定的强制性，如不明确规定实施程序极易对行政管理相对人造成侵害，也比较容易引起行政诉讼。因此，在修订《实施办法》时有必要对实施行政处罚的程序措施进一步明确。 基于以上的考虑，《实施办法》第三章“处罚程序”对著作权行政处罚的程序做出了具体的规定，将处罚程序明确划分为投诉、立案、调查、提交调查报告、事先告知、提交复核报告以及做出决定等几个阶段，强调了行政处罚的程序性。其中，第十二条“投诉程序”，就当事人的投诉以及投诉材料做出了规定，明确了投诉事项，以便于当事人操作；第十一条、第十三条、第十四条有关“立案”的规定，明确了包括受理案件、批准立案及承办案件的程序； 第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条规定了有关调查终结后“提交案件调查报告”、“处罚前置告知程序”、“当事人陈述申辩”、“办案人员的复核”以及“做出处理决定”等程序；第三十五条、第四十三条对“行政处罚决定书、不予行政处罚通知书、调查结果通知书、涉嫌犯罪案件移送书”等法律文书的制作做出了规定。 同时，《实施办法》还对实施抽样取证、证据先行登记保存等证据保全措施的程序做出了明确规定：抽样取证、先行登记保存有关证据，一般应有当事人在场，并当场制作清单。特别是对证据先行登记保存，《行政处罚法》仅要求“在七日内及时做出处理决定”，并未对其后续措施做出了具体规定。《实施办法》对证据先行登记保存的后续措施进行了明确规定，即要对登记保存的有关物品是否送交鉴定、是否依法没收、是否移送有关部门处理以及解除登记保存措施等问题做出决定，这在一定程度上规范了执法部门的执法程序，保障了管理相对人的合法权益。 关于没收的侵权复制品以及对没收的主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备进行处理的程序。我们考虑到侵权复制品范围很广，包括盗版图书、音像制品以及工艺美术品等其他版权产品，“没收的侵权复制品全部销毁”可以适用于盗版图书、音像制品等，但不完全适合其他版权产品，如陶瓷、地毯等侵权物品可以经权利人同意以其他方式处理。因此，《实施办法》第三十九条结合著作权产品的特点规定了“处置没收物”的程序：“没收的侵权复制品应当销毁，或者经被侵权人同意后以其他适当方式处理”，“对没收的主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，著作权行政管理部门应当依法公开拍卖或者依照国家有关规定处理”。 （三）根据执法工作需要，在有关法律框架内强化了行政执法的手段。 查处和收缴侵权盗版制品是版权行政管理部门行政执法的主要任务之一，为防止侵权盗版品流失，达到监管的目的，必须保证版权行政管理部门在执法过程中有足够强的执法手段。在现行著作权法律法规没有明确赋予版权执法部门实施行政强制措施权的情况下，如何在现有法律框架下寻求版权行政执法手段的强化，是《实施办法》修订的重要问题。 首先，《实施办法》增加了有关“紧急措施”的规定（第十五条）。在一般情况下，著作权行政管理部门查处违法行为适用一般程序，即立案在先。但著作权行政执法常常具有突发性，在某些紧急执法过程中，执法人员发现违法行为正在进行，如不迅速采取相应措施调查取证，极易造成盗版侵权物品的流失。因此，《实施办法》增加了“紧急措施”的规定，赋予执法人员在紧急执法情况下，可先采取措施保全证据，事后及时补充立案。 第二，《行政处罚法》在规定证据先行登记保存时，并未对其“保存地”做出明确的限定。基于加强执法手段的需要，《实施办法》第二十一条对证据先行登记保存的保存地做出了明确规定。 （四）对著作权法及行政处罚法有关规定的进一步细化。 《实施办法》还就著作权行政执法过程中的有关著作权法及行政处罚法的规定做了进一步细化，以便于著作权行政执法部门在执法实践中具体掌握和操作。 1、对著作权法有关“情节严重行为”问题在著作权行政执法中的认定。著作权法第四十七条规定：“侵权行为情节严重的，著作权行政管理部门可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等”，但各地版权部门认为对“情节严重”如何认定没有统一标准，在执法实践中难以把握，有必要对有关“情节严重行为”作一量化性规定。而按照行政处罚法第十二条的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。因此《实施办法》将著作权行政执法中的“情节严重”行为规定为（第三十一条）：“个人违法所得数额（即获利数额）在五千元以上，单位违法所得数额在三万元以上的”，“个人非法经营数额在三万元以上，单位非法经营数额在十万元以上的”，“个人经营侵权复制品两千册（张或盒）以上，单位经营侵权复制品五千册（张或盒）以上的”，“因侵犯著作权曾经被追究法律责任，又侵犯著作权的”，“造成其他重大影响或者严重后果的”等五种情形，对以上情形，著作权行政管理部门都可以没收制作侵权复制品的材料、工具以及设备等。 2、对著作权侵权案件的管辖做出了详细规定。原《实施办法》没有对著作权侵权案件管辖做详细规定，只是依据行政处罚法第二十条规定（“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”）确定管辖权，这在实践中不利于确定对违法行为的管辖。因此，《实施办法》将著作权行政处罚的管辖地明确为“侵权行为实施地、侵权结果发生地、侵权复制品储藏地或者依法查封扣押地”。这里规定的侵权复制品储藏地是指大量或者经常性储藏侵权复制品的地点；查封扣押地，是指海关、工商、出版等部门依法查封扣押侵权复制品的地点，版权执法部门采取证据保全措施封存侵权复制品的地点，不属于《实施办法》规定的查封扣押地，不得因采取证据保全措施封存侵权复制品而认为可以取得管辖权。 3、对行政处罚“听证数额”的进一步细化。原《实施办法》第二十三条只规定了国家版权局在做出较大数额罚款时当事人要求听证的标准，而对地方局做出处罚的听证标准没有涉及；同时，原《实施办法》规定的国家版权局的听证标准明显偏高（“国家版权局决定作出对个人十万元、对单位二十万元以上罚款”的，当事人可以要求听证），这不利于保护当事人的合法权益。因此，修订后的《实施办法》将各级版权部门行政处罚的听证标准进行了统一，将行政处罚“听证数额”界定为“较大数额罚款，是指对个人处以两万元以上、对单位处以十万元以上的罚款。地方性法规、规章对听证要求另有规定的，依照地方性法规、规章办理”。 （五）其他几个问题。 1、关于“查封扣押”强制措施。行政强制措施是行政机关为制止、预防违法行为或者在紧急情况下依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，以实现行政目的的行为。它是行政机关调查案情、保全证据的强有力手段，是保证行政机关顺利履行法定职责十分必要的法律制度。但行政强制措施因具有对个人、组织的强制力，行政机关采取行政强制措施必须有法律的单独授权，并严格依照法定程序实施。按照我国行政强制的有关立法精神，实施行政强制必须有法律、法规依据，规章不能设定行政强制权。但现在《著作权法》和《著作权法实施条例》均没有赋予著作权行政管理部门行政强制权，《实施办法》也不能设定行政强制的内容，因此《实施办法》没有规定“查封扣押”强制措施，这确实是著作权执法工作中的一个难题。著作权行政管理部门在执法实践中，要充分运用“证据先行登记保存”手段，通过对侵权复制品的登记保存，达到有效保全证据的目的。同时，在执法工作中要加强与相关部门的配合，充分发挥公安、出版、工商、海关等部门具有行政强制权的优势，保证打击侵权盗版工作的有效实施。 2、关于删除的条款。 （1）原《实施办法》第五条与第三条第四项规定对国家版权局制定的规章中规定的违法行为可予以“警告、罚款五百至三万元的行政处罚”。这是根据《行政处罚法》第十二条第二款的规定以及国务院1996年4月15日发布的《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发[1996]13号文）而制定的。《行政处罚法》赋予规章在尚未制定法律、行政法规时，对违反行政管理秩序的行为可以设定警告或者一定数量罚款的权力。国发[1996]13号文规定，国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过一千元；对经营活动中的违法行为，设定罚款不得超过三万元；超过上述限额的，应当报国务院批准。据此，国家版权局1997年在制定《实施办法》时，保留了对“尚未制定法律、行政法规而又违反行政管理秩序的行为”设定行政处罚的权力。但在这几年的实践操作中，国家版权局并未设定任何行政处罚。并且《著作权法》修订后，对侵权行为的界定范围有很大扩展，似不必在《实施办法》中再设定其他的行政处罚种类。因此，此次修订删除了第三条第四项有关“国家版权局依职权制定的规章列举的与著作权有关的其他违法行为”和第五条的规定，但国家版权局依据《行政处罚法》和国发[1996]13号文仍然保留对部分违法行为设定行政处罚的权力。 （2）原《实施办法》第十二条有关行政处罚简易程序的规定，以及第三十三条关于著作权行政管理部门及其执法人员违法实施行政处罚的法律责任的规定，因《行政处罚法》作为上位法已经有明确规定，《实施办法》将其删除。 实施办法的修订颁布，对于提高依法行政水平，严格执法，克服执法不力现象，将起到非常重要的促进作用。但“徒法不足以自行”，如果《实施办法》在执法过程中得不到有效的贯彻，立法目的就不能真正实现。因此，《著作权行政处罚实施办法》修订颁布后，各级版权执法部门应该结合实施办法的修订颁布，严格执法程序，规范行政行为，以保障版权行政执法行为合法有效的实施。 2003-07-30
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