关于香港特别行政区二零零七年行政长官和二零零八年立法会产生办法是否需要修改的报告

关于香港特别行政区二零零七年行政长官和二零零八年立法会产生办法是否需要修改的报告

　 2004-4-6 17:11:59

        
全国人民代表大会常务委员会
吴邦国委员长
 
    根据二零零四年四月六日公布的《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释》，香港特别行政区行政长官的产生办法和立法会的产生办法是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。
    二零零三年十二月，我在北京述职时，胡锦涛主席向我表明了中央对香港政制发展的高度关注和原则立场。
    特区政府于今年一月七日成立了一个政制发展专责小组，由特区政务司司长领导，成员包括特区律政司司长及特区政制事务局局长。专责小组就《基本法》中有关政制发展的原则和法律程序问题作深入研究，就此征询中央有关部门，并听取特区社会对有关问题的意见。
    专责小组就此事于今年二月前往北京与国务院港澳事务办公室及全国人大常委会法制工作委员会代表会面，就政制发展事宜进行商讨。此外，专责小组亦从今年一月开始，分批约见了特区各界人士，并从不同渠道收集特区社会各界对有关原则及法律程序问题的意见。
    专责小组于今年三月三十日在深圳与全国人大常委会和国务院港澳事务办公室的代表们会面，向他们介绍了专责小组第一号报告的内容和专责小组在过去两个多月来就法律程序问题收集到的社会意见，和特区政府对这些法律程序问题的看法。
    其后专责小组就《基本法》中有关政制发展的原则问题，拟备了专责小组第二号报告，现夹附为这报告的附件。报告第三章详述了政制发展的宪制基础和特区现时的实际情况，第四章详述了专责小组在过去两个多月来就有关原则问题收集到的社会意见，第五章详述了特区政府对这些原则问题的看法。
    特区政府现已完成就《基本法》中有关政制发展的原则及法律程序问题的研究。经征询行政会议的意见后，我确认政制发展专责小组两份报告的内容和同意专责小组的看法和结论。我认为二零零七年行政长官和二零零八年立法会的产生办法应予以修改，使香港的政制得以向前发展。
    在考虑二零零七年和二零零八年的香港特区行政长官及立法会的产生办法如何确定时，须顾及下列因素：
    (i)特区在研究政制发展的方向及步伐时，必须听取中央的意见。
    (ii)政制发展的方案必须符合《基本法》规定。不能轻言修改《基本法》规定的政治体制的设计和原则。
    (iii)方案不能影响中央对行政长官的实质任命权。
    (iv)方案必须巩固以行政长官为首的行政主导体制，不能偏离这项设计原则。
    (v)达至普选的最终目标必须循序渐进，按部就班，步伐不能过急，要根据特区实际情况渐进，以保持繁荣稳定。
    (vi)衡量实际情况时，必须考虑市民诉求，亦要检视其他因素，包括特区的法律地位、政治制度发展现今所处阶段、经济发展、社会情况、市民对一国两制及《基本法》的认识程度、公民参政意识、政治人才及参政团体成熟程度，以至行政立法关系等。
    (vii)方案必须有利于社会各阶层在政治体制内都有代表声音，并能通过不同途径参政。
    (viii)方案必须确保能继续兼顾社会各阶层利益。
    (ix)方案不能对现行载于《基本法》的经济、金融、财政及其他制度产生不良影响。
    现根据二零零四年四月六日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释，报请全国人大常委会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条的规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则，确定是否可以修改二零零七年及二零零八年的香港特别行政区的行政长官和立法会产生办法。
 
                         香港特别行政区行政长官  董建华(签 名)
                                       二零零四年四月十五日
 
附：政制发展专责小组第二号报告：
          《基本法》中有关政制发展的原则问题
                    (二零零四年四月)
 
        目    录
    第一章：引言
    第二章：专责小组谘询工作
    第三章：政制发展的宪制基础及现时实际情况
        宪制基础基本方针政策及政治体制的设计政制发展进程现时实际情况政治人才参政团体成熟程度公共政策的研究行政主导及行政、立法关系现时处理的问题
    第四章：专责小组就原则问题所收集的意见
    第五章：专责小组对《基本法》中有关政制发展原则问题的看法
        (一)中央和特区关系
        (二)实际情况及循序渐进
        (三)兼顾社会各阶层的利益及有利于资本主义经济的发展原则问题总结
    第六章：结论
 
    第一章：引    言
    1.01  香港特别行政区政治体制发展关系到《基本法》的贯彻实施、中央与特区的关系、香港各阶层、各界别的利益，以及香港的长期繁荣稳定。二零零三年特区政府进行了内部研究，为二零零七年以后的政制发展的工作做好准备。
    1.02  二零零三年十二月，行政长官在北京述职时，国家主席向行政长官表明了中央政府对香港政治体制发展的高度关注和原则立场。
    1.03  二零零四年一月七日，行政长官在施政报告中表明特区政府了解市民对未来政制发展的关注。行政长官承诺在维护一国两制及恪守《基本法》的基础上，特区政府会积极推动香港的政制发展。行政长官并成立一个由政务司司长领导、包括律政司司长和政制事务局局长组成的政制发展专责小组，就《基本法》中有关政制发展的原则和法律程序作深入研究，就此征询中央有关部门的意见，并听取市民对有关问题的意见。
    1.04  同日，国务院港澳事务办公室就行政长官施政报告发表谈话时重申中央政府的高度关注，并表示希望特区就此问题与中央政府有关部门进行充分商讨，然后才确定有关工作安排。
    1.05  经国务院港澳事务办公室的安排，今年二月八日至十日专责小组在北京与该办及全国人大常委法制工作委员会会面，就政制发展事宜进行商讨，并与一批内地法律专家举行座谈。专责小组访京之行的工作已于返港翌日随即向立法会及公众详细说明。
    1.06  特区政府于三月廿六日收到中央正式通知，表示香港政制发展涉及的法律问题将提上全国人民代表大会常务委员会在四月二日至六日举行的会议议程。三月三十日专责小组在深圳与全国人大常委会及国务院港澳办代表会面，完整介绍专责小组在过去两个多月就法律程序问题所收集的社会各界意见，以及特区政府对这些法律程序问题的看法。这些意见及看法详载于专责小组于三月三十日公布的第一号报告之中。全国人大常委会于四月六日决定并公告，根据宪法第六十七条第四项和《基本法》第一百五十八条的规定，对《基本法》附件一第七条和附件二第三条作出解释。
    1.07  本报告集中处理《基本法》中有关政制发展的原则问题。
 
    第二章：专责小组谘询工作
    2.01  政制发展专责小组谘询工作的具体安排，已详载于专责小组第一号报告第二章中。
    2.02  截至四月三日为止，专责小组约见了86组团体和人士，听取了他们对有关原则及法律程序问题的意见。
    2.03  专责小组在二月十九日设立政制发展网页。到四月三日为止，市民浏览该网页已超过148，000次。
    2.04  专责小组自一月七日至四月三日为止，共收到约660份市民的信件、传真和电邮，就政制发展事宜和《基本法》中有关政制发展的原则和法律程序问题表达意见。
    2.05  第一号报告的附件1，载列三月二十四日之前，各团体和人士与小组会面前后交来的91份意见书。
    2.06  专责小组与各团体和人士会面后，把他们就有关原则和法律程序的十二条问题所表达的意见，整理为会谈撮要初稿，交回他们核实内容，并征求他们同意公开有关记录。在第一号报告截稿时，有部份会谈撮要已得到确认和同意公开。我们把有关的会谈撮要当中涉及法律程序部份共38份，按他们与小组会面日期顺序列于第一号报告的附件2；当中部份会谈撮要初稿于截稿前仍未得到确认。但我们公开有关撮要初稿时，已清楚注明有关记录未经确认。
    2.07  第一号报告的附件3收录了其他公众人士就法律程序问题提交的书面意见共241份。此外小组也把从三月二十四日至三月二十九日所收到的与小组会面的各团体和人士交来的报告书、连同一些经确认的会谈撮要以附件1及附件2补充形式，于三月三十日与第一号报告一并公开。同日，专责小组把这些资料一并交予人大常委会及国务院港澳办代表。
    2.08  本报告集中处理《基本法》中有关政制发展的原则问题，我们现把所收集到涉及原则问题的意见载附在以下附件中：
          附件1  ?  三月二十四日至四月三日为止与专责小组会面的各团体及人士所呈交的书面意见副本(三月二十四日之前所收到的书面意见已载附于第一号报告附件1)。
          附件2  ?  与专责小组会面的各团体及人士的会谈撮要(有关原则问题部份)。
          附件3  ?  截至四月三日为止从其他途径包括电邮和传真等收集到而未载附于第一号报告附件3与政制发展问题有关的市民意见。
    上述附件的文本已存放在民政事务处以供参阅。市民也可从政制发展网页上浏览有关附件。
 
    第三章：政制发展的宪制基础及现时实际情况
    宪制基础
    3.01  专责小组考虑政制发展问题，先从宪制基础开始。中华人民共和国宪法是国家的根本法，具有最高法律地位，在全国范围内适用。为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定在对香港恢复行使主权时，根据宪法第三十一条的规定，设立香港特别行政区，并按照一国两制的方针，不在香港实行社会主义的制度和政策。根据宪法，全国人民代表大会特制定香港特别行政区《基本法》，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。
    3.02  一九九零年四月四日第七届全国人民代表大会第三次会议通过了全国人民代表大会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的决定。决定清楚说明“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和国宪法》按照香港的具体情况制定的，是符合宪法的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法律，以香港特别行政区基本法为依据。”
    3.03  《基本法》第十一条就此亦说明“根据中华人民共和国宪法第三十一条，香港特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触。”
    3.04  香港特别行政区的设立以及其制度，皆由中央根据宪法及透过《基本法》决定，特区不能单方面改变中央所设立的制度。
 
    基本方针政策及政治体制的设计
    3.05  《基本法》序言说明制定《基本法》的目的，是“规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”按照中央在恢复对香港行使主权所采取的政策?注1，特区的政制发展，要符合一国两制、港人治港、高度自治的基本方针政策。中央最近亦透过各种不同的方式，表达对各项原则性问题的看法。总的来说，一国是两制的前提，一国，就是中华人民共和国；港人治港是以爱国者?注2为主体的港人来治理香港；高度自治是香港特区在中央授权下实行高度自治；香港政制的发展不能违背行政主导的原则；均衡参与是香港的政制必须照顾到香港社会各阶层、各界别的利益；香港的政制发展要循序渐进，充分切合香港的实际情况?注3。
    3.06  姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日第七届全国人民代表大会第三次会议上提交《基本法》草案及有关文件时，说明“香港特别行政区的政治体制，要符合一国两制的原则，要从香港的法律地位和实际情况出发，以保障香港的稳定繁荣为目的。为此，必须兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展；既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”
    3.07  《基本法》第四章及有关附件具体规定了特区的政治体制，规定了香港特区的行政、立法以及司法机关的组成、职权和相互关系，行政长官和立法会成员的资格、职权和有关政策。
    3.08  《基本法》第四十五条规定“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”
    3.09  《基本法》第六十八条规定“香港特别行政区立法会由选举产生。立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。立法会产生的具体办法和法案、议案的表决程序由附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》规定。”
 
    政制发展进程
    3.10  回归前，香港的总督是由英国委派，在香港实行殖民统治。回归后，按照港人治港原则与及《基本法》的规定，行政长官由香港永久性居民担任，经选举委员会选举产生。选举委员会的委员数目，亦由第一任选举时的400人增加至第二任选举时的800人。选举委员会是由约163，000名不同界别的合资格选民依照法例产生的。选举委员会委员绝大部份是透过选举产生。
    3.11  回归以前，香港处于殖民时期，在上世纪八十年代初前民主政制多年来没有真正发展起来。直到一九八五年，立法局才开始引入功能组别选举和选举团议席。一九九一年开始，立法局取消选举团议席，保留功能组别议席，并加入地区直选议席。
    3.12  回归前数年，由于英方在没有协议下单方面推行政制改革，以致“直通车”的安排没法实现。为了避免立法机关不能在特区成立时即时可以运作的问题，全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会在一九九六年三月廿四日通过了全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会关于设立香港特别行政区临时立法会的决定，设立临时立法会，于过渡时期处理为确保香港的平稳过渡和特区正常运作所必须处理的事务。
    3.13  其后，香港的政治体制按照《基本法》有关附件的规定，循序渐进地朝着普选的最终目标发展。立法会由地区直选产生的议席，由一九九八年的20席，增加至二零零零年的24席，与及二零零四年的30席。地区直选产生的议席数目在回归七年后增加了百分之五十，占立法会全体议席60席的一半。所有合资格的香港永久性居民，皆享有权利透过一人一票选出地区选举议席的立法会议员。成立特区后短短数年，香港政制的民主成份，已比回归前为多。
    3.14  从一九九五年开始，选民登记率维持在65%以上。立法会分区直选议席的投票率从一九九五年的36%，上升至一九九八年的53%，及二零零零年的44%。分区直选的候选人数目亦由一九九五年的50人上升到至二零零零年的88人。
    3.15  政制发展是中央和特区政府以及香港市民的共同愿望，而最终达至普选产生行政长官和全体立法会议员的目标，也是《基本法》所规定的。社会上未有共识的，是政制发展的步伐和具体方案。
 
    现时实际情况
    3.16  在考虑政治体制进一步发展时，必须检视香港的现时实际情况。香港是以市场主导的开放型经济，是亚洲国际都会、金融中心、航运中心、资讯中心及商业中心。二零零三年的人均本地生产总值已超过二万三千美元。我们的经济发展水平，处于世界前列。香港长久以法治精神见称，并拥有廉洁奉公的公务员队伍。香港社会流动性强，市民普遍勤奋务实，不断学习进修以提高自己的教育及专业水平。香港资讯高度流通，传媒百花齐放，既自由又多元化。香港市民普遍关注时事及社会动态。
    3.17  自回归以来，行政长官领导特区政府行使《基本法》所赋予的行政管理权，严格按照《基本法》的规定管治香港。过去六年多，香港经济一直在艰难的转型调整之中。正如行政长官在今年施政报告中指出，这次经济转型之所以特别痛苦和漫长，有几个重要原因。第一，过去累积下来的包袱，包括泡沫经济、人力资源错配；第二，亚洲金融风暴引致泡沫经济爆破及持续通缩情况；第三，经济全球化的新形势；第四，通缩影响了公共财政?注4。面对这些严峻挑战，特区政府订出经济政策和措施，正视全球化的新形势，充份利用国家发展的优势。经过数年的努力，这些策略正陆续见到实际的效益。中央开放让内地居民个人来港旅游、内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排、区域合作特别是粤港合作及沪港合作、香港银行经营人民币业务等都相继在去年和今年落实。这些策略和措施，配合市民的努力，致使香港经济明显开始复苏。
    3.18  此外，随着一国两制的具体落实，与及内地与香港经贸往来日趋紧密，港人对国家的认同及归属感，日渐提高。与此同时，在《基本法》的充分保障下，港人继续享有高度自由开放社会所带来的各种权利，与其他发展成熟的地区不遑多让。他们对特区政府有所期望，并积极参与社会事务，在不同渠道表达他们的诉求。
    3.19  特区政府理解市民的期望及诉求。进一步巩固及改善管治质素，是特区政府过去数年的主要施政纲领之一。特区政府在二零零二年七月开始推行主要官员问责制，便是为了提高管治能力。
    3.20  与此同时，特区政府亦面对不少管治挑战。许多问题刚好发生于特区要面对近四十年来最严峻的合周期性和结构性经济困难的时间，加上禽流感、非典型肺炎和有关落实《基本法》第二十三条的争论，令市民对生活积聚不少怨气，因而对特区政府的管治产生怀疑，导致不少市民以种种方式表达不满。特区政府的整体民望最近随着经济好转有所改善，但在过去一段时间持续处于低水平。行政长官曾表示，特区政府的工作仍有不足之处，要在日后的工作中彻底改善。此外，问责制初期运作未能完全畅顺，行政长官表示会在汲取过去经验的基础上进一步完善问责制。他在今年施政报告中指出在今后的一段时间里，将注重提升处理政策的能力，特别是优化政策的质素。同时，政府必须能够及时和准确地掌握社情民意，并有效作出回应。政府会利用各种渠道，以不同方式和市民接触，加深了解市民的意向。?注5
    3.21  在此背景下，社会上有不少市民期望能够在政治体制中寻求更大空间，使他们可以积极表达意见及参与社会事务，甚至可以直接参与决定行政长官人选。社会上有不少政团把这些诉求转化为要求两个普选，认为普选可以解决现有管治问题。最近民意调查显示，在受访者当中发表意见支持由二零零七年开始普选行政长官的超过五成，而支持由二零零八年开始普选全部立法会议员的有六成左右。与此同时，社会上有不少意见对此有所保留，认为若过早实行普选，将无助解决管治问题，亦不能改善现有经济、民生等实质问题。但要政制向前发展和修改行政长官及立法会产生办法似乎是社会的共识。
 
    政治人才
    3.22  要解决管治问题，政治人才的管治经验和素质亦是关键所在。香港长久以来受到殖民统治，多年来没有充分培育本地政治人才。有志参与管理香港事务的本地人才，大多数要走进建制内，例如加入政府担任政务官或高级公务员职务。回归之后，香港落实港人治港，更多本地人才透过建制渠道发挥所长。行政长官在今年施政报告中亦提出会致力增加中产阶层人士参政议政的机会。但是，吸纳及培养足够政治人才，是需要一个较长的过程和时间。
 
    参政团体成熟程度
    3.23  香港的参政团体经多年来参与区议会及立法会的运作，已渐在社会上紥根，但一般市民对于加入参政团体仍不热衷，各参政团体的成员数目仍然偏低(根据参政团体的网站资料显示，各参政团体只有数十至过千名成员不等，占本港人口比例很少)。他们当中的资深成员，虽然很多都具备丰富的议会运作经验，但拥有公共行政或管治经验的则为数甚少。此外，目前参政团体比较侧重当下的时事问题及个别政治事件，而缺乏整体管治理念及对各项政策的宏观研究，市民因此较难肯定参政团体能否做到兼顾各阶层、各界别的利益，以及特区的长远发展利益。
 
    公共政策的研究
    3.24  公共政策的研究，特别是从客观及长远角度考虑的研究，对提高施政效能是重要的。但现在无论在政府内部还是在社会上，对公共政策的研究并不蓬勃，有关的人才也不多。行政长官在今年施政报告中表示，为了长远地提升管治效能，中央政策组会继续探讨这方面的工作。
 
    行政主导及行政、立法关系
    3.25  香港的政治体制，基本上是以行政长官为首的行政主导制度。行政长官是特区的首长，亦同时领导特区政府。行政长官代表特区，对中央人民政府和香港特区负责，并负责执行《基本法》。行政长官管治特区的权力来自中央透过《基本法》的授权(详情请参阅本文第五章部分)。
    3.26  至于行政立法关系，姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日第七届全国人民代表大会第三次会议上提交《基本法》草案及有关文件时所说明的立法原意，提及特区行政机关和立法机关之间的关系应该是“既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”。
    3.27  但事实是，行政及立法机关基本上分别由不同背景及理念的人士出任，行政与立法机关每每只能互相制衡，但不能做到充份互相配合的情况，加上在现行制度下，行政长官在立法会中没有固定的支持，以致对行政主导及施政效率造成不良影响。
 
    现时处理的问题
    3.28  政制发展的讨论所引伸的议题，广泛而复杂，不能一朝一夕完全解决，而解决这些问题的方法及途径亦有所不同。事实上，政制发展是一项长期工程。我们必须严格按照《基本法》的规定，以不改变《基本法》中有关政治体制的设计为准则，研究《基本法》有关附件中的行政长官及立法会产生办法有甚么改动空间。
    3.29  事实上，要成功落实政制发展的具体方案，必须获得立法会全体议员的三分之二多数通过，行政长官同意，及人大常委会的批准或备案，缺一不可。要有成果，就必须明白这个政治现实，就必须理解大家的立场及考虑。我们要从国家对香港的基本方针政策、国家利益、特区长远发展、有效管治、市民诉求等问题，并采取彼此包容、寻求共同利益的态度，去考虑及处理这项重要课题。
 
    第四章：专责小组就原则问题所收集的意见
    4.01  社会上对有关政制发展原则问题的讨论十分广泛，意见纷纭。专责小组就这些原则问题所收集到的意见已完整地载列在报告附件当中。本章扼要简述社会各界就原则问题发表的不同意见。
    A1.  香港的政治体制发展如何能符合《基本法》中有关中央与特区关系的条文中的原则：
        (1)香港是中国不可分离的部份(见《基本法》第一条)?
        (2)香港特区直辖于中央人民政府(见《基本法》第十二条)?
        (3)行政长官由中央人民政府任命，既对中央人民政府负责，又对香港特区负责(见《基本法》第四十三条及第四十五条)?
    4.02  多数意见认同这些原则，没有提出异议。多数意见也同意香港的政制发展须按照《基本法》的规定进行。
    4.03  有意见认为普选已在《基本法》内订明为最终目标，因此并不违反这些原则条文，也有意见认为，普选产生的行政长官仍要由中央任命，体现既对中央负责，也对特区负责，亦体现一国两制。有意见表示香港市民争取普选并不是要求独立。
    4.04  有不少意见同意一国是两制的前提，香港享有的高度自治是中央授权的。有意见认为，香港的政制发展问题必须听取中央的意见，与中央商讨，谋求共识。有些也表示中央有决定权和有权责审视香港的政制发展。亦有意见认为一国与两制同样重要，在一国之下，要保持两制的精神，体现港人治港、高度自治，和重视港人的意见。
    A2.  就实际情况和循序渐进两个原则，你认为：
        (1)实际情况应包含什么?
        (2)循序渐进应如何理解?
 
    实际情况
    4.05  有很多意见认为，实际情况应包含大多数市民的意愿，就是在二零零七及零八年进行普选。有意见认为根据香港的实际情况，香港已经具备条件推行普选，认为香港人在政治方面的成熟和高质素，是具备普选条件的。
    4.06  此外，有意见认为香港的选举历史超过二十年，香港有足够的条件进行全面普选。尽快落实全面民主，就是合乎实际情况和市民的诉求。
    4.07  有意见指实际情况是特区政府的施政未能令人满意。亦有意见指，现时行政长官产生办法的代表性及认受性不足。
    4.08  另一方面，也有很多意见认为根据目前的实际情况，香港不适宜在二零零七及零八年推行普选。有意见认为香港的实际情况是政治条件未成熟，市民的国家意识和对《基本法》的认识不深。此外，有不少意见认为实际情况应包含民意的诉求、公民意识、特区的经济、政治和社会情况等因素，也有些认为应包含国家观念。
 
    循序渐进
    4.09  有意见认为在二零零七及零八年实行普选太急速，并不符合循序渐进的意思。为了保持香港的繁荣稳定，政制发展必须按部就班。也有意见认为政制发展不能操之过急。有意见指社会各界应先集中改善经济和民生。香港回归才六年多，不适宜马上进行普选。不少意见认为政制发展必须考虑香港社会的稳定和维持经济繁荣。
    4.10  另一方面，有意见认为香港的政制自八十年代开始已循序渐进地发展，现在已是达到落实全面普选的适当时机。有意见认为循序渐进要视乎实际情况，两者要同时考虑。
    4.11  有意见指为了要符合循序渐进的原则，第三届行政长官和第四届立法会产生办法必须有所改变，不应沿用现有的产生办法。也有不少意见表示希望有一个普选的时间表。
    A3.  根据姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日的说明，你认为香港的政治体制发展如何才能：
        (1)兼顾社会各阶层的利益?
        (2)有利于资本主义经济的发展?
 
    兼顾社会各阶层的利益
    4.12  不少意见认为要兼顾社会各阶层的利益，必须有均衡参与和保留功能界别。另有意见认为香港的政制发展要保障和照顾各阶层的利益，包括工商界、专业界、中产和劳工基层。有意见建议政府应订下政制发展时间表，让各界组织起来，并鼓励社会各阶层参政。
    4.13  另一方面，有意见认为民主普选在不少地方经过实践，最能代表和兼顾各阶层的利益。因此，经普选产生的行政长官及立法会议员最能体现兼顾各阶层的利益。
 
    有利于资本主义经济的发展
    4.14  有意见认为政制发展必须确保社会繁荣稳定，才能有利资本主义经济的发展。有意见担心由于香港现时税基狭窄，须缴付薪俸税的人士只占劳动人口百分之三十九，若急于落实普选或取消功能界别，可能会令香港走向福利主义的道路，影响香港的投资和经济环境。有意见认为应保留功能界别和维持原有的选举办法，才能有利于资本主义经济的发展。
    4.15  有意见则认为，在其他资本主义社会和发达地区也有民主选举。民主和福利主义之间没有必然关系，反而全面落实民主对香港的资本主义经济发展才是最有利的。只有在民主和公平的体制下，才能充份发挥资本主义经济的发展潜力。
 
    第五章：专责小组对《基本法》中有关政制发展原则问题的看法
    5.01  专责小组在一月十四日给立法会政制事务委员会的文件中，提及《基本法》中关于政制发展的原则问题。这些原则问题可归纳为三大范畴，就是：
          (一)有关中央和特区关系的原则问题；
          (二)政制发展应根据特区的实际情况和循序渐进的原则；
          (三)有关姬鹏飞主任在一九九零年提及的兼顾各阶层的利益和有利于资本主义经济的发展。
    5.02  就上述的原则问题，专责小组充份考虑了各团体及人士的意见。专责小组亦于访京期间，与中央有关部门充分商讨并和一些内地法律专家交换意见。综合这些意见，专责小组对这些原则的看法于下文逐一加以阐述。
 
    (一)中央和特区关系
    5.03  国家在对香港恢复行使主权时，根据宪法设立香港特别行政区，并按照一国两制、港人治港、高度自治的基本政策方针，制定《基本法》以规定特区实行的制度，包括政治体制。
    5.04  宪法是《基本法》的法律依据。宪法中涉及中央与特区关系的规定，包括：
        (i)国家在必要时得设立特别行政区(宪法第三十一条)；
        (ii)在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定(宪法第三十一条)；
        (iii)全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度(宪法第六十二条第十三项)；
        (iv)全国人民代表大会制定和修改基本法律(宪法第六十二条第三项)；
        (v)全国人民代表大会常务委员会解释法律(宪法第六十七条第四项)。
    5.05  《基本法》中涉及中央与特区关系的规定，包括：
        (i)香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分(《基本法》第一条)；
        (ii)香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府(《基本法》第十二条)；
        (iii)行政长官由中央人民政府任命(《基本法》第四十五条)，对中央人民政府和香港特别行政区负责(《基本法》第四十三条)。
    5.06  此外，《基本法》第二条清楚说明全国人民代表大会授权香港特别行政区依照《基本法》的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。《基本法》第二十条亦说明香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。换言之，特区行使的各种权力都是来自中央的授权，特区没有剩余权力。
    5.07  特区的设立，以至其政治体制的设计，都是由中央根据宪法赋予的权力透过制订《基本法》具体落实的。故此，中央有宪制权责审视及决定特区的政制发展，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。《基本法》是全国人大通过的法律，既约束香港，也约束全国。特区既然直辖于中央政府，中央政府有责任就香港特区政制发展向全国交代。特区在研究政制发展的方向及步伐时，必须听取中央的意见。任何政治体制上的改变都必须得到中央的同意。无论如何，根据《基本法》附件的规定，任何对行政长官及立法会产生办法的修改方案都必须得到立法会全体议员三分之二多数通过、行政长官同意和人大常委会的批准或备案。根据全国人大常委会于二零零四年四月六日公布对有关《基本法》附件一第七条及附件二第三条所作出的解释，行政长官及立法会产生办法是否需要进行修改，行政长官应向全国人大常委会提出报告，由全国人大常委会依照《基本法》有关规定和原则确定。
    5.08  此外，政治体制的设计关系到主权的体现，关系到一国两制及基本方针政策的贯彻落实，特别行政区没有权单方面改变中央所设立的制度。任何具体方案都必须符合《基本法》的规定。不能轻言修改《基本法》规定的政治体制的设计和原则。
    5.09  在一国两制下，行政长官向中央人民政府负责，也向特区负责。行政长官的产生办法，亦是按照这个原则而设计的。根据《基本法》第四十五条，行政长官是在特区当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。中央对行政长官的任命权是实质的，任何方案均不能影响中央的实质任命权。
    5.10  此外，政制发展必须符合国家利益，包括国家统一及领土完整，并有利于国家行使主权，而国家在特区行使主权是透过行政长官，并且要求行政长官向中央人民政府及特区负责。行政长官是特区的首长，亦同时领导特区政府。行政长官负责执行《基本法》，肩负起推动落实特区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策。要做到这样安排要求，必须实行行政主导制度。这亦是原政治体制中行之有效的部分。
    5.11  事实上，特区的政治体制，从《基本法》的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制?注6。
    5.12  行政主导是特区政治体制设计的一项重要原则，是体现国家主权的重要表征。任何方案必须巩固以行政长官为首的行政主导体制，不能偏离这项设计原则。现时行政立法关系未能做到充份互相配合，影响行政主导及施政效率。故此，任何方案须以完善行政主导体制为尚，不能导致恶化现行行政立法未能充份互相配合的问题。
 
    (二)实际情况及循序渐进
    5.13  《基本法》第四十五条及第六十八条都分别提及实际情况及循序渐进。
    5.14  《基本法》中提及特区的实际情况不单包括民意取向，还包括其他许多因素，例如特区的法律地位、政治制度发展现今所处阶段、经济发展、社会情况、市对一国两制及《基本法》的认识程度、公民参政意识、政治人才及参政团体成熟程度，以致行政立法关系等?注7。实际情况随着时间而有所变化。当然，由于经济全球化以及香港拥有作为亚洲国际都会的地位，特区以外的情况，包括内地的情况，会影响到特区的实际情况，我们亦须顾及这些因素。
    5.15  要准确衡量实际情况，不是一件容易的事，当中涉及客观的因素及主观的判断。每个市民对现时实际情况的看法如何，都会随着他的背景、经济状况、价值观取向等而有所不同。各人有各自的道理，在这当中没有绝对的标准去衡量对错。特区政府须全面掌握社会情况，谨慎行事，作出中肯判断。
    5.16  根据一般理解，循序渐进，即是遵循着一定的步骤，有次序、有秩序的前进。当中有逐步的过渡，在一段时间内有不同阶段的演变。就最终达至行政长官及全部立法会议员由普选产生这个目标而言，演变的过程不能停滞不前，应分阶段演进，但也不能发展过快。专责小组留意到有不少意见亦提及相近看法。?注8
    5.17  总括而言，有关行政长官及立法会产生办法必须朝着普选最终目标进发，但步伐不能过急，必须循序渐进，按部就班，要根据特区实际情况渐进，以保持繁荣稳定。衡量实际情况时，必须考虑市民诉求，亦要检视其他因素，包括第5.14段所提及的因素。
 
    (三)兼顾社会各阶层的利益及有利于资本主义经济的发展
    5.18  姬鹏飞主任在一九九零年三月二十八日第七届全国人民代表大会第三次会议上提交《基本法》草案及有关文件时的说明中，提及特区的政治体制必须兼顾社会各阶层的利益。香港的经济发展历史说明，经济繁荣主要倚靠工商界、中产阶层、专业人士、劳工阶层和社会其他各阶层的共同努力。故此，这项原则涉及如何妥善地处理好各阶层政治权力的分配，以达到保障稳定繁荣的目标。根据这个原则以及当时的实际情况，回归后十年内立法会的组成部分仍保留一半议席由功能界别选举产生。
    5.19  专责小组认为，任何具体方案必须有利于社会各阶层在政治体制内都有代表声音，并能通过不同途径参政，兼顾社会各阶层的利益。
    5.20  姬主任亦在说明中，提出《基本法》附件二就立法会表决程序的规定为例，说明何谓兼顾各阶层的利益。故此，任何方案亦要顾及对立法会表决程序规定的影响。
    5.21  姬主任在说明中，提出《基本法》第五章就特区经济制度和政策作了规定。这些规定对于保障香港的资本主义经济制度的正常运作，保持香港的国际金融中心地位和自由港地位很有必要。这样做的目标都是为了保持香港的繁荣稳定。有关原则在《基本法》第五条及其他相关条文已予以落实(见《基本法》第五章)。
    5.22  要保障香港的稳定繁荣，就要保持原有的资本主义制度和生活方式。政制发展不能引致民粹主义及福利主义的出现，影响资本主义制度的运作。故此，任何具体方案都不能对现行载于《基本法》的经济、金融、财政及其他制度产生不良影响。
 
    原则问题总结
    5.23  修改行政长官及立法会的产生办法以增加民主成份，最终达至实行普选行政长官和全部立法会议员，方法甚多。但根据《基本法》有关规定及原则，我们须顾及下列考虑因素：
        (i)中央有宪制权责审视及决定特区政制发展，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。特区在研究政制发展的方向及步伐时，必须听取中央的意见，亦须先得到全国人大常委会确定是否需要修改。无论如何，根据《基本法》，修改方案必须得到立法会全体议员三分之二多数通过、行政长官同意和人大常委会的批准或备案(第5.07段)。
        (ii)方案必须符合《基本法》规定。不能轻言修改《基本法》规定的政治体制的设计和原则(第5.08段)。
        (iii)中央对行政长官的任命权是实质的，任何方案均不能影响中央的实质任命权(第5.09段)。
        (iv)方案必须巩固以行政长官为首的行政主导体制，不能偏离这项设计原则。方案须以完善行政主导体制为尚，不能导致恶化现行行政立法未能充份互相配合的问题(第5.12段)。
        (v)达至普选的最终目标，必须循序渐进，按部就班，步伐不能过急，要根据特区实际情况渐进，以保持繁荣稳定(第5.17段)。
        (vi)衡量实际情况时，必须考虑市民诉求，亦要检视其他因素，包括特区的法律地位、政治制度发展现今所处阶段、经济发展、社会情况、市民对一国两制及《基本法》的认识程度、公民参政意识、政治人才及参政团体成熟程度，以至行政立法关系等(第5.17段)。
        (vii)方案必须有利于社会各阶层在政治体制内都有代表声音，并能通过不同途径参政(第5.19段)。
        (viii)方案必须确保能继续兼顾社会各阶层利益(第5.19段)。
        (ix)方案不能对现行载于《基本法》的经济、金融、财政及其他制度产生不良影响(第5.22段)。
 
    第六章：结    论
    6.01  专责小组已把就《基本法》中有关政制发展的原则和法律程序问题所收集到的社会意见，以及专责小组对这些问题，包括对《基本法》第四十五条及第六十八条及相关附件有关修改行政长官和立法会产生办法的理解，在第一号报告和本报告中详加论述。
    6.02  根据专责小组对这些原则及法律程序问题的理解，与及本报告第三章对特区现时实际情况的观察，并充份考虑了本报告第四章及附件所载附的社会意见，专责小组认为为了保障香港的长期繁荣稳定，我们建议行政长官应根据人大常委会于二零零四年四月六日公布的对《基本法》的解释?注9，向全国人大常委会提出报告，建议对行政长官及立法会产生办法进行修改，并提请人大常委会根据《基本法》有关规定和原则予以确定，以便特区可依照《基本法》附件一第七条及附件二第三条所规定的法律程序，研究修改二零零七年和二零零八年的行政长官及立法会的产生办法。
 
                                      政制发展专责小组
                                            二零零四年四月
 
    注1：国家对香港的基本方针政策，已由中国政府在“中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明”第三款及附件一中予以阐明。此外，国务院总理在一九八四年五月十五日在第六届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告中宣布：我国将在一九九七年恢复对香港行使主权，这是坚定不移的决策。为了继续保持香港的稳定和繁荣，我们在恢复行使主权后，对香港将采取一系列特殊政策，并在五十年内不予改变。这些政策包括：根据我国宪法第三十一条，成立香港特别行政区，由香港当地人自己管理，享有高度自治权；现行的社会、经济制度和生活方式不变，法律基本不变；香港将继续保持自由港和国际金融、贸易中心的地位，继续同各个国家和地区以及有关的国际组织保持和发展经济关系；英国和其他国家在香港的经济利益，将受到照顾。中国政府的上述政策，是充分考虑了香港的历史和现状后制订的，是符合包括香港同胞在内的全国人民的根本利益的，是实事求是和合情合理的。我们希望并且相信，香港问题一定能够早日得到圆满解决。
    注2：在一九八四年六月二十二日及二十三日，邓小平先生分别会见香港工商界访京团和香港知名人士锺士元等的谈话要点中，提到“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。……爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。……”
    注3：请参阅二零零四年三月四日行政长官出席全国人大政协酒会致辞全文。
    注4：有关全文请参阅二零零四年行政长官施政报告第5段。
    注5：请参阅二零零四年一月七日行政长官施政报告第60段及第64段。
    注6：这主要表现在：
        (i)行政长官是特区的首长，代表特区(《基本法》第四十三条)；
        (ii)行政长官同时是特区政府(即行政机关)的首长(《基本法》第六十条)；
        (iii)行政长官根据《基本法》第四十八条负责执行《基本法》；
        (iv)行政长官根据《基本法》第四十八条领导特区政府、决定政府政策、提名并报请中央任免主要官员、代表特区处理中央授权的对外事务等；
        (v)行政长官根据《基本法》第六十二条，领导特区政府行使有关职权，包括编制并提出财政预算，以及拟定并提出法案、议案、附属法规；
        (vi)行政长官在立法程序中处于重要地位，包括签署及公布法案(《基本法》第四十八条及第七十六条)与及其他有关条文(《基本法》第四十九条、第五十条及第五十一条)；
        (vii)根据《基本法》第七十四条，立法会议员不能提出涉及公共开支或政治体制或政府运作的法律草案。立法会议员若提出涉及政府政策者，在提出前必须得到行政长官的书面同意；
        (viii)独立工作机构，例如廉政公署及审计署，直接向行政长官负责(《基本法》第五十七条及第五十八条)；
        (ix)行政长官在司法方面也有主要作用，例如任命各级法院法官(《基本法》第四十八条)；及其他有关条文(《基本法》第九十条及第十九条等)。
    注7：请参阅本报告第三章。
    注8：亦可参阅王叔文主编，香港特别行政区基本法导论，pp.266：“特区的选举制度，既不能……停滞不前，也不能发展过快。如果维持不变，就没有照顾到香港居民中的一部份人要求更多民主参与的要求，也忽视了将来香港特别行政区立法会的议员最终应做到普选产生的目标。因为不逐步采取直接选举的办法，一步步地创造条件，让香港居民增加参政意识，积累选举经验，就不能实现这个目标。但是，要求立法会立即采用全面普选方式产生……也是不行的。……没有一个循序渐进的过程，发展过快，不利于保障立法会有社会各界的代表参与，不利于各方面的利益得到照顾，这将会引起社会的动荡，影响社会稳定和经济发展。”
    注9：二零零四年四月六日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的〈全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一第七条和附件二第三条的解释〉中规定：“……是否需要进行修改，香港特别行政区行政长官应向全国人民代表大会常务委员会提出报告，由全国人民代表大会常务委员会依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第四十五条和第六十八条规定，根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。……” 
 
 
  

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