关于《中华人民共和国可再生能源法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国可再生能源法（草案）》的说明

　 2004-12-25 18:28:10

        
    ——2004年12月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上
        全国人大环境与资源保护委员会主任委员  毛如柏
 
委员长、副委员长、秘书长、各位委员：
    我受全国人大环境与资源保护委员会委托，就提请审议的《中华人民共和国可再生能源法（草案）》作说明。
    一、制定可再生能源法的必要性和可行性
    1980年至2000年，我国的能源利用效率有了显著提高，以能源消费的翻一番支持了国内生产总值翻两番。但是，随着经济规模的迅速扩大，能源资源缺乏、结构不够合理、环境污染严重等问题日益突出，近年来能源的对外依存度不断提高。党的十六大提出了到2020年国内生产总值要比2000年再翻两番的宏伟战略目标，这对能源安全等问题提出了更高的要求。在新的形势下，我国有必要大力发展可再生能源。
    发展可再生能源是保障能源安全的实际需求。从当前情况看，以小水电、风能利用、太阳能利用、生物质能利用等为代表的可再生能源利用量还不够大，2003年只有约5200万吨标准煤，仅占全国一次能源总消费量的3％。但是，从目前各地发展可再生能源的势头和国家制定的规划目标看，我国在2020年有可能将可再生能源的利用量提高到全国一次能源总消费量的10％。另据国家发改委有关部门测算，在今后20-30年内，我国具备可利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源的资源量预计每年可达到8亿吨标准煤，开发利用潜力巨大。如果国家政策给予有力的支持，在今后的几十年，我国可再生能源事业还可以得到更大的发展，其利用量在全国一次能源总消费量中的比例还会进一步提高，真正成为继煤炭、石油、天然气之后重要的替代能源之一，为保障我国能源安全，支持经济社会的可持续发展，发挥重要的作用。
    发展可再生能源是保护大气环境的迫切需要。化石能源的消耗是大气污染物的主要来源，我国约90％的二氧化硫和氮氧化物、70％的烟尘排放来自于化石能源的生产和消费。二氧化硫、氮氧化物、烟尘等造成的酸雨、呼吸道疾病等已经严重威胁人体健康和经济发展。以煤为主的能源结构，又是温室气体大量排放的重要原因。由此可见，如果我国在2020年达到国家确定的可再生能源规划目标，将会产生巨大的环境效益。
    发展可再生能源有利于改善农村和偏远地区的生产生活条件。目前，我国8亿多农村居民的60%左右，仍然主要依靠直接燃烧秸秆、薪柴等生物质提供生活用能，不仅造成严重的室内外环境污染，危害人体健康，还造成植被破坏，威胁生态环境。同时，全国还有约2万个村，约800多万农户、3000万人口没有电力供应，远离现代文明。因此，促进生物质能源的清洁、高效利用，解决偏远地区居民基本电力供应，不仅可以实现农村居民生活用能的优质化，还有助于减少林木砍伐，实现农村发展生产和改善环境的双重目标。
    发展可再生能源需要法律的支持和保障。从现实情况看，我国可再生能源的开发利用虽然取得一定进展，但仍存在一些问题。其中主要是：研究开发能力不强，制造技术水平较低，尚未形成规模化的产业体系；开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力，企业难以较快发展；国家缺乏支持可再生能源发展的长期而稳定的政策和制度。因此，为使我国可再生能源获得较大规模的商业化发展，需要国家制定具有权威性的可再生能源发展目标和规划，依法明确各类主体在可再生能源开发利用中的权利和义务，稳定有利于可再生能源发展的经济政策，以增强开发利用者的市场信心，有效扩大可再生能源的市场需求。
    当前我国制定可再生能源法具备诸多有利条件。我国在小水电、风能、太阳能、生物质能等领域已经具备一定的技术、产业基础以及初步的市场化发展条件，国际合作前景广阔。国务院以及有关部门为推动可再生能源的发展制定了一系列政策性文件，一些地方还制定了有关的政府规章。上述文件一方面支持了可再生能源事业的发展，同时也为制定本法奠定了良好的制度基础。在本法草案征求意见过程中，国务院及有关部门、地方人大和政府以及有关企业，尤其是农村和偏远地区的干部群众，对发展可再生能源和制定本法，给予了肯定和支持。因此，根据实际，运用法律手段推进可再生能源的开发利用，不仅是必要的，也是可行的。
    二、起草中遵循的基本原则
    草案起草过程中遵循的基本原则是：
    第一，国家责任和全社会支持相结合。世界上许多国家均把开发利用可再生能源作为解决未来能源安全的重要战略途径。从发达国家的经验和我国的实践看，只有明确政府在可再生能源发展中的公共责任，并相应规定公众的有关义务，才能推动可再生能源的开发利用进入大规模的商业化阶段，使之能与常规能源开展竞争。
    第二，政府引导和市场运作相结合。在可再生能源发展现有阶段，政府仍然是举足轻重的推动力量。政府推动可再生能源开发利用的主要职责是制定市场规则、规范市场运行、促进市场发展等，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与到可再生能源的开发利用中来。
    第三，当前需求和长远发展相结合。开发利用可再生能源，一方面是解决部分地区特别是农村地区和偏远地区缺乏电力等现代能源的迫切需要，另一方面也是开发风力发电、生物质能发电、太阳能发电和生物液体燃料等新兴技术，促进技术进步和产业成长，改善我国能源结构，保障国家能源安全的长期要求。
    三、草案的主要内容
    草案共有总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章四十条，主要包括以下内容：
    1、关于可再生能源的范围
    草案规定了可再生能源的定义，将可再生能源的范围界定为风能、太阳能、水能、生物质能、地热能和海洋能等，并对可再生能源的开发利用规定了一系列的政策扶持措施。从理论和实际看，所有的水能都属于可再生能源，但是，考虑到大中型水电技术已经成熟，完全实现了商业化，因此，国家有关部门参照国际经验将电站装机容量在5万千瓦以下的水力发电确定为小水电，实行与风能、太阳能等可再生能源类似的政策。草案确认了这一政策规定。
    2、关于可再生能源开发利用的管理体制
    国务院能源主管部门实施统一管理，同时明确各有关部门的职责的规定，符合当前我国的实际情况，既有利于可再生能源开发利用工作的组织领导，也有利于发挥各方开发利用可再生能源的积极性，是本法有效实施的重要体制保障。按照国务院的职责分工，草案第五条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。”“县级以上地方人民政府能源主管部门对本行政区域内可再生能源的开发利用实施统一管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作。”
    3、关于可再生能源中长期总量目标与发展规划
    规定能源生产和消费中可再生能源的总量目标，是促进可再生能源开发利用，发展可再生能源市场的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律中明确规定了可再生能源发展目标，为开辟可再生能源市场提供了重要的法律依据。我国有关部门也在相关领域进行了多年的跟踪研究，为逐步实施这一制度奠定了良好的基础。为此，草案第七条规定：“国务院能源主管部门根据我国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并向社会公布。”“国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和各省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并向社会公布。”  
    可再生能源开发利用比较先进的国家，通常都根据可再生能源发展目标，制定详细的、具有法律效力的规划，指导和规范可再生能源开发利用。根据目标制定有关规划，也是我国资源管理中的通常做法。根据国内外的成功经验，草案第八条规定了可再生能源发展规划的编制、审批和修改程序。
    4、关于支持可再生能源并网发电
    明确规定电网企业要为可再生能源电力上网提供便利，并全额收购符合标准的可再生能源电量，是使可再生能源电力企业得以生存，并逐步提高能源市场竞争力的重要措施，这同我国现行可再生能源并网发电的政策也是一致的。为此，草案第十四条第一款规定：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。”第十五条规定：“电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内经核准或者备案的可再生能源并网发电项目的上网电量。” 
    5、关于可再生能源上网电价与费用分摊
    合理的价格机制是引导可再生能源开发利用的关键，它为市场主体提供准确的信息，引导他们向可再生能源领域投资，有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。根据我国电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，草案规定实行分类上网电价制度，即按照风力发电、太阳能发电、小水电、生物质能发电等不同的技术类型和成本水平，确定不同的上网电价。为此，草案第二十三条规定：“国家对可再生能源发电实行分类上网电价制度。”“分类上网电价由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点，按照有利于可再生能源发展的原则测算确定，并定期向社会公告。”
     国内外经验证明，全社会的支持是推动可再生能源开发利用的必要条件。总体来看，目前可再生能源上网电价要高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分要在销售电价中分摊。随着科技的进步，可再生能源发电成本会不断降低，在销售电价中分摊的差额费用将逐步缩小，直至不再分摊。为此，草案第二十四条对在销售电价中分摊差额费用问题作了原则规定。
    6、关于经济激励措施
    考虑到现阶段可再生能源开发利用的投资成本比较高，为加快技术开发和市场形成，尚需要国家给予必要的扶持。这也是国际上通行的做法。草案分别就设立可再生能源发展专项资金，为可再生能源开发利用项目提供财政贴息贷款，对列入可再生能源产业发展指导目录的项目提供税收优惠等扶持措施作了规定。
    同时，草案第七章规定了违反本法应当承担的法律责任。
    《中华人民共和国可再生能源法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。 
 
 
  

法治动态检索