关于《中华人民共和国畜牧法（草案）》的说明

关于《中华人民共和国畜牧法（草案）》的说明

　 2005-8-23 21:59:26

关于《中华人民共和国畜牧法（草案）》的说明
——2005年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上

全国人大农业与农村委员会副主任委员舒惠国
        
全国人民代表大会常务委员会：
    我受全国人大农业与农村委员会的委托，对畜牧法草案作如下说明。
    根据全国人大代表多次提出的议案，九届全国人大农委从2001年起会同有关部门进行起草“畜牧法”的调研论证和准备工作；2003年、2005年，十届全国人大常委会两次将制定“畜牧法”列入立法计划，并明确由全国人大农委牵头组织起草工作。
    起草工作中，我们搜集整理了大量国内外的有关资料，认真研究了近年来国家支持畜牧业发展的政策措施，会同有关部门对我国畜牧业发展情况和存在的问题进行了多次调研，并先后多次征求了中央和国务院有关部门、各省级人大农委和一些院校、专家学者的意见。在深入调查研究和广泛听取各方面意见的基础上，经过反复论证、多次修改，2004年12月全国人大农委第十次全体会议审议并原则通过了《中华人民共和国畜牧法（草案）》（以下简称草案）；会议决定将草案再次征求国务院有关部门的意见，作进一步修改、完善后，提请全国人大常委会审议。今年5月，我委将草案和说明报送常委会后，常委会办公厅又将草案送国务院办公厅征求了意见。
    
    一、制定《畜牧法》的必要性
    改革开放以来，我国畜牧业持续快速发展，产业结构和产品结构不断改善，满足了城乡居民对畜禽产品多样化的需求，同时也为改善人们饮食结构提供了物质条件。肉、蛋总产量已分别位居世界首位，人均占有量分别是世界平均水平的1．4倍和2．1倍。在农业和农村经济的战略性结构调整中，国家高度重视促进畜牧业的发展，提出将畜牧业尽快发展成为一个大产业。2004年全国畜牧业生产总值为12173．8亿元，占农业总产值的33．6%，畜牧业已经成为农村经济的支柱产业。发展畜牧业不仅能够加快粮食和其他副产品转化，推动种植业增长，实现农业可持续发展，而且能够带动相关产业，大大延伸农业产业链，加速农村二、三产业的发展，实现农产品多次增值，大量吸纳农村富余劳动力，同时也是农民增收的重要途径之一。2003年，来自畜牧业的现金收入已占农民全部现金收入的30%以上，全国从事畜牧业生产及在相关产业就业的劳动力有1亿人左右。
    当前，畜牧业发展环境发生了深刻变化，生产经营中出现了许多新的情况和问题。一是畜禽遗传资源保护缺乏严格的制度，一些珍贵畜禽品种灭绝或者濒临灭绝，有的流失国外。二是假劣种畜禽坑农害农事件常有发生，种畜禽生产经营管理亟待加强。三是小规模分散饲养与动物疫病防治的矛盾日益突出。一些农户饲养水平低，疫病防治意识不强，易造成疫病流行。四是养殖者不按规定使用饲料、饲料添加剂、兽药等投入品，畜禽产品质量安全问题严重。五是为提高我国畜禽产品的市场竞争力，适应建立农产品质量安全责任追究制度的需要，畜禽标识制度、畜禽档案制度等亟待建立。这些问题既是国内外关注的热点，也是现行法律、行政法规不能全部规范和调整的难点。
    目前，我国已颁布的与畜牧业相关的主要法律、行政法规有《草原法》、《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》、《饲料及饲料添加剂管理条例》、《种畜禽管理条例》、《兽药管理条例》等。这些法律、行政法规对畜牧业的发展起到了很大的促进和保障作用，但它们只是涉及畜牧业生产的某一方面或某一环节，难以规范畜牧业生产经营的全过程。在国际上，大多数畜牧业发达的国家，都制定了畜牧方面的法律，对其畜牧业发展和增强市场竞争力起到了良好的效果。
    从总体上看，为了适应当前畜牧业发展需要，应当尽快制定一部既符合我国国情，又与国际通行规则接轨的“畜牧法”，以促进和保障畜牧业的持续健康发展。
    
    二、立法的指导思想和基本原则
    根据社会主义市场经济和畜牧业发展的要求，结合当前我国畜牧业生产的实际，起草畜牧法的指导思想是：把近年来实践证明成功的国家发展畜牧业的重大决策和政策措施，通过法律的形式加以确定，引导、促进畜牧业生产经营方式向现代畜牧业转变，保护和合理利用畜禽遗传资源，规范畜牧业生产经营行为，保证质量合格的畜禽供应市场，维护畜牧业生产经营者的合法权益，促进畜牧业持续健康发展。
    根据上述指导思想，起草工作注意遵循了以下原则：一是从我国畜牧业发展实际出发，注重分类指导，把握立法的阶段性和前瞻性。重点规范畜禽规模饲养的行为，又对分散生产的农户加以必要的规范，并注重引导、推动畜禽养殖方式逐步向规模化养殖转变。二是结合我国畜牧业发展的实践经验，借鉴国外畜牧立法和管理的成功做法，适应我国加强畜禽遗传资源保护和畜禽饲养过程的质量安全管理要求，适应国际、国内两个市场的需要。三是做好与《农业法》、《草原法》、《动物防疫法》、《出入境动植物检疫法》、有关环保法律的衔接，还注意了与本法同时起草的《农产品质量安全法（草案）》的衔接。
    
    三、草案的主要内容
    1、关于本法的适用范围
    畜牧业是为取得畜禽产品或役用牲畜，利用动物的生理机能饲养、繁殖畜禽的社会生产部门，考虑到生产实际的需要以及与相关法律的衔接，草案第二条规定本法的调整范围是“在中华人民共和国境内从事畜禽以及蜂、蚕的遗传资源保护利用、繁育、饲养、经营、运输等活动”。这里所指的畜禽，主要是草案第十一条第二款规定的“畜禽遗传资源目录”中公布的畜禽品种。
    养蜂业和桑蚕业是我国重要的传统产业，在世界上占有重要地位。但是，长期以来，这两个行业的管理立法严重滞后，特别是蜂农权益保护、蜂产品生产环节的污染控制、蚕种资源保护及新品种选育等环节，亟需建立相应的管理制度。考虑到蜂、蚕管理的特殊性，草案只对养蜂业管理作出了一些原则规定；对于蚕种的管理，则授权国务院农业行政主管部门制定管理办法。
    在草案起草工作中，一些地方和专家建议，将屠宰和畜禽产品流通管理纳入本法调整，以适应畜牧产业化经营和对畜禽产品质量安全全过程管理的需要。经过反复研究，农委认为，屠宰管理方面国务院已经制定了《生猪屠宰条例》，明确了有关管理体制和权限，并授权省级人民政府确定其他畜禽的屠宰管理体制，屠宰管理可以不在本法规定。对畜禽产品的流通管理，主要是对流通中的畜禽产品的质量安全进行管理，我国已制定了《动物防疫法》、《食品卫生法》，国务院也已将《农产品质量安全法（草案）》提请全国人大常委会审议，有关畜禽产品的流通管理可以适用这三部法律的规定。因此，草案没有对屠宰和畜禽产品流通管理作出规定。
    2、关于畜禽遗传资源保护
    畜禽遗传资源是培育新品种和配套系、保护生物多样性、实现畜牧业可持续发展的重要物质基础，是重要的生物资源。运用法律手段保护畜禽遗传资源是世界上许多国家的普遍做法。我国是世界上畜禽遗传资源最丰富的国家之一，约占世界畜禽遗传资源总量的1/6，有畜禽品种、类群576个。长期以来，由于单纯追求畜禽产品的数量，缺乏对畜禽遗传资源重要性的认识，重利用、轻保护，致使畜禽品种数量骤减。近20年来，我国已有10多个畜禽品种绝迹，20多个品种濒危，百余个品种数量急剧下降。
    草案第二章对畜禽遗传资源的保护作了全面规定：一是建立基本制度，包括：畜禽遗传资源保护制度，畜禽遗传资源调查制度，国家畜禽遗传资源状况报告定期发布制度，全国畜禽遗传资源保护规划和保护名录，畜禽遗传资源的鉴定、评估制度等。二是明确中央和地方政府在畜禽遗传资源保护中的责任，将建立畜禽遗传资源基因库、保种场、保护区作为主要的保护手段。三是对畜禽遗传资源的进出境管理作了明确规定，境外的机构、个人取得原生我国的畜禽遗传资源必须经有关部门批准，对其中国家级畜禽遗传资源保护名录中的畜禽遗传资源，我国要按照共享惠益原则分享研究和开发畜禽遗传资源所获得的利益。
    3、关于种畜禽生产经营
    1994年国务院颁布的《种畜禽管理条例》，对培育的畜禽新品种实行推广前二级审定制度，对种畜禽生产经营实行许可制度。实践证明，这两项制度有助于保障和提高种畜禽质量，是国家对种畜禽行业进行管理的有效措施。但是，该条例有关种畜禽生产经营行为的规定过于笼统和原则，难以遏制违法经营，出现了一些假劣种畜禽坑农害农案件。为了更有效地保护饲养者的利益，草案第三章对种畜禽的生产经营作了全面规定。一是简化了审定制度，对培育的畜禽新品种、配套系和新发现的畜禽遗传资源，在推广前应当通过国家畜禽遗传资源委员会审定或者鉴定。二是继续实行种畜禽生产经营许可证制度，并进一步明确了生产经营许可证的分级管理。但是，为了方便广大农户饲养畜禽，对农户用于自繁自养、互助配种的种畜禽，作了免除种畜禽生产经营许可证的规定。三是对种畜禽实行严格的质量监督。四是针对进口的种畜禽作出了技术性要求。
    4、关于畜禽养殖
    目前，我国畜牧业生产方式主要是小规模分散饲养，不利于畜禽疫病防治，也不利于对养殖行为的规范，这是造成疫病控制困难与影响畜禽产品质量安全的主要原因。加强畜禽养殖生产过程的规范，是确保为畜禽产品加工提供合格原料，保障畜禽产品质量安全的关键。根据我国国情，发展现代畜牧业，一方面要积极引导、促进畜禽养殖向规模化、标准化发展，另一方面要对大量分散饲养的农户给予必要的引导和规范。为此，草案设立了“畜禽养殖”一章，一是对畜牧业生产给予必要的扶持和政策引导，对规模养殖和农户分散养殖进行分类指导，同时注意到草原牧区畜牧业发展的特殊性，积极推进畜牧业生产方式转变。二是授权省级人民政府根据本省情况制定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序，规定规模养殖场、养殖小区应当向所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码。三是针对发展规模化养殖中存在的用地问题，规定畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。四是对畜禽养殖的投入品使用、环境污染控制进行了规范。五是为落实畜禽产品质量责任追究制度，实行畜禽标识管理，对于养殖场还要求建立养殖档案。六是为了加强饲养环节的防疫管理，与《动物防疫法》进行了衔接。
    5、关于畜禽交易与运输
    活畜禽交易与运输是畜禽饲养与畜禽产品加工的重要联结环节。加强对这一环节的管理与监督，一方面有利于搞活流通，促进畜牧业的健康发展；另一方面也有利于动物疫病控制和畜禽产品安全管理。为此，草案设立了“畜禽交易与运输”一章，对畜禽批发市场建设、交易和运输中的疫病管理、不得销售和收购的畜禽以及畜禽运输的一般要求等作了规定。
    6、关于质量保障
    为了加强畜禽饲养环节的质量管理，保证为畜禽产品加工业提供合格的原料，落实国家有关农产品质量安全管理的相关制度，草案设立了“质量保障”一章，与《农产品质量安全法（草案）》的相关制度作了相应的衔接，对各级政府及其畜牧兽医主管部门加强养殖环节质量管理的责任、制定畜禽标识和养殖档案管理办法、实行畜禽质量监测和信息发布制度、组织制定畜禽生产规范和标准等作了规定。
    《中华人民共和国畜牧法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
 
 

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