全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况的汇报

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况的汇报

　 2005-10-23 17:05:11

全国人大法律委员会关于《中华人民共和国物权法（草案）》修改情况的汇报

全国人民代表大会常务委员会：
    常委会第十六次会议对物权法（草案三次审议稿）进行了审议。会后，经委员长会议决定，将草案向社会全文公布征求意见。自7月10日至8月20日，人民群众通过网络、信件提出意见11543件；26个省（区、市）和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和法学专家等提出了意见。法律委员会、法制工作委员会召开三个座谈会，听取部分全国人大代表、常委委员、省（区、市）人大常委会、中央有关部门和法学专家的意见。法制工作委员会经对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行综合研究，归纳出意见比较集中的十个问题，并提出了初步修改方案。在此基础上，9月26日，吴邦国委员长主持座谈会，听取一些全国人大代表和有关方面对物权法草案几个问题修改方案的意见。普遍认为，物权法是维护社会主义市场经济秩序，维护国家基本经济制度，关系人民群众切身利益的重要的民事基本法律。将草案向社会公布广泛征求意见，是全国人大常委会坚持走群众路线，充分发扬民主，增加立法工作透明度，提高立法质量的重大举措。总的来看，多数认为草案三次审议稿修改得比较好，给予肯定；同时，由于草案的内容涉及经济社会的方方面面，在不少问题上还有不同意见。为了把物权法草案进一步修改好，法律委员会根据各方面的意见和多数人的共识，认为应当始终坚持以下原则：
    一是坚持正确的政治方向。在征求意见中，有的认为，草案应当突出对社会主义公有财产的保护，不能强调对私有财产的保护。有的认为，物权法应以保护私有财产为主，按先个人、再集体、再国家来设计法律保护制度。法律委员会经对各种意见进行研究，认为：对草案作修改，必须以宪法为依据，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中全会精神，既要体现公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，又要体现对国家、集体和私有财产平等保护的原则。针对当前存在的问题，尤其要防止国有资产流失。要借鉴国外物权制度中对我有益的规则，但不能照抄照搬。
    二是坚持从我国的国情和实际出发。在征求意见中，有的提出，物权法要与改革的进程相适应，既要有稳定性，又要有适当的前瞻性。有的提出，物权法关系各个阶层群众的切身利益，要尽可能规定得具体一些、通俗一些，力求让群众看得懂、能掌握。法律委员会研究认为：对草案作修改，要总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，着眼于确立中国特色社会主义物权法律制度。要肯定我国改革的成果，同时要为进一步深化改革留有空间。要充分考虑现实生活中关系人民群众切身利益的问题，如征收、征用、拆迁等，认真研究各方面的意见，公平合理地加以规范，以有利于化解社会矛盾，促进社会的稳定与和谐。要区别不同情况，重在解决现实生活迫切需要规范的问题，不必求全。实践经验比较成熟的，可以规定得具体一些，增强可操作性；实践经验尚不成熟，现实生活又需要作规定的，可以规定得原则一些，在实践中继续探索、积累经验；缺乏实践经验，分歧意见较大的，可以暂不规定，待条件成熟时再作补充修改。关于通俗化的问题，为了准确规定物权法律制度，需要使用民事法律通用的一些专门用语，但要尽可能规定得通俗易懂，并作一些必要的名词解释。
    三是处理好物权法和其他有关法律的关系。在征求意见中，有的认为，物权法调整的是平等主体之间的财产关系，草案中有些规定属于行政法、刑法调整的内容，可以删去。有的认为，物权法不能回避公法，公法与私法的交叉是社会转型时期对法律的需求。法律委员会研究认为，对有些物权的保护和对有些物权必要的限制，应当依照有关行政法和刑法规定处理，物权法对其具体内容可以不作重复规定，但在有关条款中作出衔接性的规定是必要的。
    按照以上修改的原则和思路，现对草案几个主要问题的修改建议汇报如下：
 
    一、关于国家所有权
    （一）草案三次审议稿第五十条规定：“国家维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”有的提出，我国是社会主义国家，草案应进一步反映和体现我国社会主义经济制度的本质特征。法律委员会经研究，建议将这一条补充修改为：“国家维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”（草案四次审议稿第五十条）
    （二）草案三次审议稿第五十四条规定：“矿藏、水流、海域和国家所有的土地、草原等自然资源，由国务院代表国家行使所有权。”有的提出，国有自然资源的所有权应由全国人大及其常委会代表国家行使。有的提出，国有自然资源的所有权实际上有不少是由地方人民政府具体行使的，应规定地方人民政府也有权代表国家具体行使国有自然资源的所有权。法律委员会研究认为，全国人大是最高国家权力机关，国务院是它的执行机关。全国人大及其常委会对重大事项有决定权与监督权，具体执行则是国务院的职责。现行有关法律已经明确规定由国务院代表国家行使国有土地、海域、矿产资源、草原和水资源的所有权，国务院行使所有权可以包括国务院授权地方人民政府在授权范围内行使所有权。据此，法律委员会建议这一条以不作改动为宜。（草案四次审议稿第五十四条）
    （三）有的提出，应当在国家所有权中增加空域、岛屿的规定。有的提出，增加航道、频道的规定。有的提出，增加国家所有的文物的规定等。法律委员会研究认为，是否增加这些规定，还有不同意见；物权的客体很多，物权法难以列全；草案所列举的几项内容是依据宪法和现行有关法律关于自然资源的规定作出的，建议不作改动。
    （四）草案三次审议稿第五十八条规定：“国家投资设立的企业，由中央人民政府和地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。”对此，主要有两种意见：一种意见认为，“国家投资设立的企业”容易理解为国有独资企业，国家投资的企业还包括国家参股企业。另一种意见认为，国家作为出资人，对其投资的企业享有出资人权益，比较确切。法律委员会经同国务院有关部门研究，并取得一致意见，建议将这一条修改为：“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。”（草案四次审议稿第五十八条）
 
    二、关于城镇集体财产的归属
    草案三次审议稿第六十条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，属于劳动群众集体所有。”对此，主要意见是：有的提出，应具体规定城镇集体财产的归属。有的建议改为“属于本集体成员所有”，有的建议改为“属于出资人所有”。有的认为，城镇集体企业经过改制基本上已不存在，可以不作规定。法律委员会研究认为，城镇集体所有的财产，其形成背景和资金构成相当复杂，目前很难对其归属作出统一的具体规定。按照党的十六届五中全会关于“继续深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济”的要求，这个问题尚需通过深化改革，待实践经验比较成熟时再由有关法律、行政法规作出具体规定。据此，建议将这一条修改为：“城镇集体所有的不动产和动产的归属，适用有关法律、行政法规的规定。”（草案四次审议稿第六十一条）
    这里，有一个问题需要说明。有的认为，集体所有的财产可以适用草案关于共有的规定。法律委员会研究认为，集体所有和共有是不同的。共有是两个以上自然人、法人对一项财产享有权利，如两人出资购买一辆汽车，子女共同继承一栋房子等。共有人对共有的财产都享有占有、使用、收益和处分的权利，都有权要求分割共有财产。集体所有是公有制的一部分，集体的成员不能独自对集体财产行使权利，离开集体时不能要求分割集体财产。
 
    三、关于征收、征用、拆迁
    草案三次审议稿第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”草案三次审议稿第六十八条第二款规定：“拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。”对上述规定的主要意见：一是认为，征收和征用的适用条件、程序和补偿都不一样，应分别规定。二是认为，对城市房屋的拆迁实际上是与征收相联系的一种情形，不必单独规定。三是对“公共利益”是否应予明确界定有不同意见，有的认为，公共利益的含义应予明确，以防止滥用征收的权力；有的认为，哪些事项属于“公共利益”，难以具体列举，必要时可以根据不同情况由单行法律作规定。四是认为，“合理补偿”的标准难以掌握，应进一步作出明确规定，如“按照市场评估价予以补偿”等。法律委员会经研究，建议将征收、征用分别作出规定，将拆迁包括在征收中。1、关于征收。建议规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当给予合理补偿，维护被征地农民的合法权益，保障被征地农民的生活。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”“征收城市房屋及其他不动产，应当给予合理补偿，维护被征收人的合法权益；征收城市居民房屋的，还应当保障被征收人的居住条件。具体补偿标准和办法，依照有关法律、行政法规的规定办理。”（草案四次审议稿第四十八条）2、关于征用。建议规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序，可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。被征用的不动产或者动产受到损失的，应当按照实际损失给予补偿。”（草案四次审议稿第四十九条）关于“公共利益”的界定问题，拟进一步研究。
 
    四、关于社会团体的财产
    有的提出，应增加保护社会团体财产的规定。法律委员会经研究，建议增加规定：“社会团体依法所有或者使用的不动产和动产，受法律保护。”（草案四次审议稿第七十一条）
 
    五、关于业主的建筑物区分所有权
    （一）草案三次审议稿第七十六条规定：“建筑区划内的绿地、道路以及物业管理用房，属于业主所有，但属于市政建设的除外。”“会所、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于业主共有。”有的提出，绿地、道路、物业管理用房的归属有所不同，合在一起规定不够清楚，建议分别规定。有的认为，业主在买房时处于弱势，以约定来确认车库的归属，对业主不利。有的认为，车库作为建筑物的附属设施，原则上应归业主所有。有的认为，在现实生活中，“会所”归业主共有的情形很少，归业主共有也很难经营。法律委员会研究认为：1.对绿地、道路以及物业管理用房的归属问题宜分别规定。2.从实际情况看，提供健身、娱乐等服务的会所，绝大多数是作为独立的房屋由开发商出售或者出租经营的，一般不作为建筑物的附属设施归业主共有，草案关于“会所”的规定可以删去。3.从近几年售房的实际情况看，有的车库是业主购买的，有的是业主承租的，无论是购买或者承租，都有合同约定，草案的规定基本可行。因此，法律委员会建议将这一条修改为：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示归个人的除外。建筑区划内的物业服务用房，属于业主共有。”“车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，属于业主共有。”（草案四次审议稿第七十五条）
    （二）草案三次审议稿第八十七条规定，对侵害业主共同权益等行为，业主会议经三分之二以上业主同意，可以以业主会议的名义提起诉讼、申请仲裁。有的提出，这一条的规定对于切实维护业主权益是必要的，但需经三分之二以上业主同意规定的比例过高，建议降低比例。有的提出，现实生活中维护业主共同权益的许多工作是由业主委员会承担的，经业主授权，业主委员会也可以提起诉讼、申请仲裁。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“对侵害业主共同权益的行为，对物业服务机构等违反合同发生的争议，经专有部分占建筑物总面积过半数的业主或者占总人数过半数的业主同意，可以以业主大会或者业主委员会的名义提起诉讼、申请仲裁；业主也可以以自己的名义提起诉讼、申请仲裁。”（草案四次审议稿第八十六条）
 
    六、关于追回被盗、被抢的财物
    草案三次审议稿第一百一十二条对所有权人追回被盗、被抢财物问题作了规定。有的认为，对被盗、被抢的财物，所有权人主要通过司法机关依照刑法、刑事诉讼法、治安管理处罚法等有关法律的规定追缴后退回。在追赃过程中，如何保护善意受让人的权益，维护交易安全和社会经济秩序，可以通过进一步完善有关法律规定解决，物权法对此可以不作规定。法律委员会经研究，建议删去这一条中有关对被盗、被抢财物的规定。
 
    七、关于特许物权
    草案三次审议稿第一百二十五条规定：“取得用益物权，法律规定须经有关行政主管部门许可的，依照其规定。”有的认为，上述规定不够明确，物权法应对探矿权、采矿权、渔业权等特许物权作出明确规定。有的认为，海域使用权是与土地使用权并列的用益物权，物权法应对海域使用权作专章规定。有的认为，矿产资源法、海域使用管理法、渔业法等法律已经对探矿权、采矿权、海域使用权、渔业养殖权等作了比较全面的规定，物权法可以不作重复规定。法律委员会研究认为，探矿权、采矿权、海域使用权、渔业养殖权，是自然人、法人重要的民事权利。考虑到有关法律已经对这些权利作了比较全面的规定，进一步完善这些权利的问题，可以通过修改有关法律加以解决，物权法作出衔接性的规定即可。据此，建议将这一条修改为：“海域使用权，适用有关法律的规定；有关法律没有规定的，适用本法的有关规定。”（草案四次审议稿第一百二十七条）“探矿权、采矿权，适用有关法律的规定；有关法律没有规定的，参照本法的有关规定。”“渔业养殖权，适用有关法律的规定；有关法律没有规定的，适用本法的有关规定。”（草案四次审议稿第一百二十八条）
 
    八、关于建设用地使用权
    （一）草案三次审议稿第一百四十二条第二款规定：“商业用地应当采取拍卖、招标的方式出让。”有的提出，对商业用地范围的理解有宽有窄，建议明确规定旅游、娱乐等经营性用地也都应当采取拍卖、招标的方式出让。据此，法律委员会建议将这一款修改为：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取拍卖、招标等公开竞价的方式出让。”（草案四次审议稿第一百四十三条第二款）
    （二）草案三次审议稿第一百五十五条规定：“建设用地使用权的期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，除因公共利益需要收回该土地的外，出让人应当同意。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当按照约定支付出让金；没有约定或者约定不明确的，按照国家规定确定。”对此，主要的意见是：1.用地期限。有的提出，现行的住宅用地使用权期限太短，有的建议延长为一百年或者一百五十年。有的建议取消使用年限的规定。2.续期申请人。有的提出，一幢公寓多户居住，建设用地使用权期间届满，是由住户个人申请续期还是业主委员会统一申请续期，意见不一致时怎么办，需要明确。3.续期后的土地使用费。有的认为，住户买房时已经支付了土地出让金，续期后不应再交费。有的认为，续期的应交少量的土地使用费。法律委员会研究认为，建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓安居乐业。据此，建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”“建设用地使用权期间届满，根据公共利益需要，依照法律规定的权限和程序收回该土地的，应当参照本法第四十八条第三款的规定，对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”（草案四次审议稿第一百五十五条）
 
    九、关于担保物权
    （一）草案三次审议稿第二百零六条规定，耕地和宅基地使用权不得抵押。对此，有不同意见。有的赞成草案的规定。有的认为，农民贷款很难，可用于抵押的财产有限，应当允许以承包经营权作抵押。法律委员会研究认为，承包地涉及农民的基本生活，如果允许承包地抵押，农民一旦不能偿还贷款，将失去承包地，从而引发严重的社会问题。因此，抵押问题应与转让问题作通盘考虑，允许土地承包地经营权有条件地作抵押。据此，法律委员会建议增加规定：“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押。实现抵押权的，不得改变承包地的用途。”（草案四次审议稿第一百三十五条）
    （二）草案三次审议稿第二百零四条规定了企业、个体工商户、农村承包经营户可以将现有的和将来拥有的动产抵押。有的提出，这一条规定的动产抵押，应当进一步明确由哪个部门来办理登记。法律委员会经研究，建议依照担保法的有关规定，增加规定：“企业、个体工商户以本法第二百零三条规定的动产抵押的，应当向动产所在地的工商行政管理部门办理登记；农户以本法第二百零三条规定的动产抵押的，应当向动产所在地的公证机构办理登记。抵押权自抵押合同生效时发生效力；未经登记，不得对抗善意第三人。”（草案四次审议稿第二百一十条第一款）
    （三）有的提出，出质的财产应当是允许转让的财产，法律禁止转让的财产不能作为质押的财产。法律委员会经研究，建议增加一条，规定：“法律、行政法规禁止转让的动产不得出质。”（草案四次审议稿第二百三十一条）
    （四）草案三次审议稿规定了留置权。有的认为，留置的财产应当与债务人所负的债务相当，实践中存在滥用留置权，留置明显超过其债权的财产，侵害了债务人的合法权益，物权法对此应作出限制性的规定。法律委员会经研究，建议增加规定：“留置的动产为可分物的，留置动产的价值应当相当于债务的金额。”（草案四次审议稿第二百五十五条）
    （五）有的提出，实现担保物权时，既不能损害担保权人的利益，也不能损害担保人的利益，对担保财产折价或者变卖应参考市场价格。法律委员会经研究，建议在抵押权、质权、留置权中分别规定，抵押、质押、留置的财产折价或者变卖的，应当参照市场价格。（草案四次审议稿第二百一十七条第三款、第二百四十二条第三款、第二百五十八条第二款）
 
    十、关于法律用语的通俗化
    法律委员会、法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案的文字表述按照尽可能通俗易懂的要求进一步作了修改，并对公示、相邻关系、共有等增加了名词解释。
    这里，还有五个问题需要说明：
    一是关于物权主体。草案三次审议稿第一条规定：“为明确物的归属，保护权利人的物权，充分发挥物的效用，维护社会主义市场经济秩序，维护国家基本经济制度，制定本法。”如何规定物权主体，一直有不同意见。有的建议改为“自然人、法人”；有的建议改为“自然人、法人和其他组织”；有的建议改为“国家、集体和私人”；有的认为，国家作为物权主体，可以包括在法人之中。有的认为，用“权利人”可以包括各种物权主体，草案的规定是妥当的，不必改动。法律委员会研究认为，上述意见各自都有一定的道理，现行有关法律、行政法规在这个问题上的规定也不一致，实践中国家、集体、自然人、法人等都可以作为物权主体，但究竟把它归类为两种主体、三种主体还是四种主体，可以在制订民法总则有关民事主体时一并研究，建议对这一条中关于物权主体的规定不再改动。
     二是关于物权性质。草案三次审议稿第二条第三款规定：“本法所称物权，指权利人直接支配特定的物的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”有的提出，物权的性质对于明确物权的内容以及区别其他权利具有重要意义，物权具有支配性，无需他人协助即享有权利，又具有排他性，除法律另有规定外，一项物权不能既是我的，又是他的，这一款中应增加物权的排他性。法律委员会经研究，建议将这一款修改为：“本法所称物权，是指权利人对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”（草案四次审议稿第二条第三款）
    三是关于宅基地使用权转让和抵押。草案三次审议稿第一百六十二条第一款规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。”对此，有不同意见。有的赞成草案的规定。有的认为，宅基地上的住房属于农民个人所有，应允许转让。有的认为，应有条件地适当放开，既要方便农民融资，又要保障农民基本居住。法律委员会研究认为，我国地少人多，实行最严格的土地管理制度。宅基地是农民的基本生活保障，在目前条件下宅基地使用权的转让和抵押似不宜放开。因此，建议对这一款的规定暂不作改动，拟进一步听取意见后，再作研究考虑。
    四是不动产登记前是否必须办理公证。有的认为，在不动产登记前应办理公证，由公证机构进行实质性审查，保证登记资料的真实、合法。有的认为，按照民事活动平等自愿的原则，不宜规定强制办理公证。有的认为，登记机构对登记事项已经作了审查，没有必要规定不动产登记前要办理公证。法律委员会研究认为，为了便民，办理不动产登记只需一道手续，并且逐步实行统一登记，草案对此已经作了规定，并明确规定办理不动产登记不得按照标的收费。不动产登记前是否办理公证，可以由当事人自愿选择。如果办理登记前必须经过公证，不仅不便民，还会增加群众负担。因此，不宜规定不动产登记前必须经过公证。
    五是关于典权。有些专家再次要求恢复原草案关于典权的规定。法律委员会研究认为，我国传统的典权，目的除融资外，主要是为保留祖产祖业。现在，如果保留典权，主要目的是为融资。在现实生活中，如果需要资金，可以通过不动产抵押、出租、约定买回等方式解决，规定典权没有多大意义。因此，建议不再恢复原草案关于典权的规定。
    有的部门和有些专家还提出了一些专业性较强的问题，如债权和物权的优先顺序、公共利益的界定、物权的取得时效和保护时效、以应收账款作担保等，法律委员会、法制工作委员会拟在本次常委会对草案审议后，专门召开论证会进行研究。
    此外，根据常委会组成人员的审议意见和向社会公布征求的意见，还对草案三次审议稿作了不少文字修改。
    草案四次审议稿已按上述意见作了修改。法律委员会建议本次常委会会议继续审议。
    草案四次审议稿和以上汇报是否妥当，请审议。
    
    全国人大法律委员会
    2005年10月19日

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