监督权行使更加规范化程序化

监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。 
　　监督权的行使，需要有相应的法律使之规范化、程序化。这些年来，各级人大常委会对监督权的行使进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但缺乏统一的法律规范。 
　　现在，我国进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。在这种形势下，制定监督法，对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证人大依法加强监督工作，促进依法行政、公正司法，维护最广大人民的根本利益，是具有重大意义的。 
 
　　监督法具有很强的针对性实效性 
　　制定历时２０年，涉及国家的政治制度和国家体制 
　　“因为这部法律的政治性很强，涉及到我们国家的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会制度，不是‘三权鼎立’，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政权、审判权、检察权，或者说对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分。人大与‘一府两院’的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与‘一府两院’都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但他们的工作出发点和目标都是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势。从国家体制来讲，监督权的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系。所以，制定监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确地把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，这些都是非常重大的问题，所以需要时间，需要通过实践积累经验，统一认识。”全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳，２７日在全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上介绍监督法制定为何要历时２０年时说。 
　　他说，正是因为这些原因，全国人大常委会对制定监督法高度重视，反复研究，慎之又慎，做了大量深入、细致的工作，在这些大量深入、细致工作的基础上，各方面对人大的监督工作和制定监督法的认识越来越统一，所以在九届全国人大常委会提请初审的基础上，本届全国人大常委会又经过三次审议修改，今天得以通过，所以用了这么长的时间。 
　　乔晓阳还强调，在加强人大常委会对“一府两院”的监督方面，监督法具有很强的针对性和实效性。首先，监督法明确规定人大常委会监督的重点，是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。其次，监督法明确规定人大常委会工作监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。监督法明确规定了专项工作报告的议题确定的６个途径，比如人大代表反映集中的问题、人大常委会组成人员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题，等等。 
　　从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的。比如对政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等；对“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等，人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项工作监督，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。 
　　乔晓阳还表示，监督法明确规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况，向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候，可以对专项工作报告作出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内，将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效来。 
　　监督法明确规定，人大常委会工作监督的情况，包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布，要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。 
　　在解释监督法对规范性文件的备案审查所作的相关规定时，乔晓阳说，在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，比如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。为了解决这类问题，监督法规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的这一类不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令，撤销程序由省、自治区、直辖市的人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。 
　　乔晓阳强调，监督法规定，最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了十分重要的作用，但是确实也存在着有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考了立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定。 
 
　　监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权。 
　　监督权的行使，需要有相应的法律使之规范化、程序化。这些年来，各级人大常委会对监督权的行使进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但缺乏统一的法律规范。 
　　现在，我国进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。在这种形势下，制定监督法，对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证人大依法加强监督工作，促进依法行政、公正司法，维护最广大人民的根本利益，是具有重大意义的。 
 
　　监督法具有很强的针对性实效性 
　　制定历时２０年，涉及国家的政治制度和国家体制 
　　“因为这部法律的政治性很强，涉及到我们国家的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会制度，不是‘三权鼎立’，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政权、审判权、检察权，或者说对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分。人大与‘一府两院’的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与‘一府两院’都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但他们的工作出发点和目标都是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益，这是我国政治制度的特点和优势。从国家体制来讲，监督权的行使涉及到人大与‘一府两院’的关系，涉及到中央与地方的关系。所以，制定监督法需要处理好这些关系，要能够准确地反映出我们国家的政治制度和国家体制，准确地把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势，这些都是非常重大的问题，所以需要时间，需要通过实践积累经验，统一认识。”全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳，２７日在全国人大常委会办公厅召开的新闻发布会上介绍监督法制定为何要历时２０年时说。 
　　他说，正是因为这些原因，全国人大常委会对制定监督法高度重视，反复研究，慎之又慎，做了大量深入、细致的工作，在这些大量深入、细致工作的基础上，各方面对人大的监督工作和制定监督法的认识越来越统一，所以在九届全国人大常委会提请初审的基础上，本届全国人大常委会又经过三次审议修改，今天得以通过，所以用了这么长的时间。 
　　乔晓阳还强调，在加强人大常委会对“一府两院”的监督方面，监督法具有很强的针对性和实效性。首先，监督法明确规定人大常委会监督的重点，是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。其次，监督法明确规定人大常委会工作监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。监督法明确规定了专项工作报告的议题确定的６个途径，比如人大代表反映集中的问题、人大常委会组成人员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题，等等。 
　　从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的。比如对政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等；对“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不公等等，人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项工作监督，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。 
　　乔晓阳还表示，监督法明确规定，“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况，向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候，可以对专项工作报告作出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内，将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这就意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序，就要一抓到底，要抓出实实在在的成效来。 
　　监督法明确规定，人大常委会工作监督的情况，包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况，都要向人大代表通报，并且向社会公布，要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。 
　　在解释监督法对规范性文件的备案审查所作的相关规定时，乔晓阳说，在现实生活中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，有些是超越职权、明显违法的，比如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。为了解决这类问题，监督法规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的这一类不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令，撤销程序由省、自治区、直辖市的人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。 
　　乔晓阳强调，监督法规定，最高人民法院和最高人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案审查。在司法实践中，“两高”的司法解释对审判、检察工作具体应用法律发挥了十分重要的作用，但是确实也存在着有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考了立法法有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定。 
 
　　坚持“一个中心、两个基本点” 
　　将人大常委会长期履行监督职责的实践经验提高到法律层面 
　　在十届全国人大常委会第二十三次会议审议中，委员们认为，监督法草案坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系，体现了民主集中制、集体监督、有序监督的原则。 
　　全国人大法律委员会主任委员杨景宇作监督法修改情况的报告时说，草案四次审议稿第三条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当服从并服务于国家工作大局，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”有些常委委员提出，社会主义初级阶段基本路线的内容是“一个中心、两个基本点”，应予完整表述。法律委员会经研究，建议将这一条修改为：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。” 
　　全国人大常委会委员王涛在分组审议时说，监督法的制定有着非常好的基础，长期以来，不管是在全国人大常委会履行监督职责还是地方人大常委会履行监督职责，都积累了丰富的经验。在此基础上制定的监督法涵盖了全国人大常委会和地方各级人大常委会的监督职责，有利于全国人大常委会和各级人大常委会更好地、更规范地履行监督职责，提高监督水平和实效。本届全国人大常委会主要的任务就是提高立法质量和监督实效。监督法的出台，对于提高全国人大常委会和各级人大常委会的监督质量是非常重要的，也是全国人大常委会在提高监督质量与实效，进行法制建设中的一个重要的举措。将人大常委会长期履行监督职责实践过程中积累下来的经验，提高到了法律的层面上，将全国人大常委会和各级人大常委会的监督工作纳入到法制化的轨道。 
　　全国人大常委会委员丛斌说监督法草案经过四次修改，我认为基本成熟，主要有四个特点：一是体现了以宪法为依据的立法原则；二是体现了走中国特色政治发展道路的基本精神；三是对各级人大常委会的监督职责规定得明确，可操作性强；四是吸纳了常委会组成人员的合理意见和建议。  
 
　　正确行使宪法赋予的监督职权 
　　结合人大监督工作的实际，做到既不失职、又不越权 
　　人大常委会的监督工作的政治性很强，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。因此，准确把握人大常委会行使监督权的原则，对于坚持中国特色社会主义政治发展道路，正确行使宪法赋予的监督职权，做到既不失职、又不越权，是至关重要的。 
　　杨景宇介绍，草案四次审议稿第十九条第二款中规定：“常务委员会组成人员对预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。”有些常委委员提出，常委会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告的审议意见，也应交由本级人民政府研究处理。法律委员会经研究，建议将上述规定修改为：“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。” 
　　有的常委委员提出，草案第九条对确定常委会听取和审议专项工作报告的议题的途径作了规定，建议对执法检查的议题如何确定也应作出规定。法律委员会经研究，建议将草案四次审议稿第二十一条修改为：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。” 
　　有的常委委员提出，监督法通过后，１９９９年１２月全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》和２０００年３月全国人大常委会通过的《关于加强经济工作监督的决定》是否继续有效，应予明确。法律委员会经研究认为，上述两个“决定”为加强全国人大监督的有关工作程序未纳入监督法；有关加强全国人大常委会行使职权的主要程序尽管已经吸收到监督法中，但也还有一些很具体的工作程序没有也不必写进监督法。因此，监督法通过后，这两个“决定”仍然有效。 
　　全国人大常委会委员陈士能在十届全国人大常委会第二十三次会议分组审议中说，监督法从酝酿、论证、起草到现在第四稿，前前后后历时２０年了，这些年来，特别是从这几次的审议情况来看，都充分发扬了民主，从理论到实践都做了大量的调查研究工作。应该说已经很成熟了。今年６月份常委会第二十二次会议对三次审议稿进行了讨论，今天提出的第四稿充分吸取了大量的修改意见，能够充分体现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一；体现了人大监督是我国监督体系的一个重要组成部分；体现了人大依法履行监督职权，保障和规范监督，促进依法行政、公正司法。在上次审议中提出的一些比较重要的修改意见，应该说这一稿里都已经吸取了。这一稿处理得比较恰当，提出了定位的问题，从人大的监督工作，明确为由人大常委会行使监督职权，这样比较符合人大监督工作的实际。 
　　据了解，全国人大常委会组成人员坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况对草案加以修改完善：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。这样的立法思路，是科学的、适当的。 
　　可以说，监督法的相关规定，要求人大常委会更加关注人民群众关心的问题，更好地行使监督权，使监督工作更有深度、更有实效。有针对性地开展经常性的专项工作评议，直至问题得到切实解决，人大常委会的工作量不是减少了，而是增加了；对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。（毛磊 杜文娟 ） 

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