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2008-12-27 20:08:17 农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）全文及说明 中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案） 第一条 为了公正、及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，制定本法。 第二条 因农村土地承包经营发生纠纷，当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的，适用本法。 农村土地承包经营纠纷包括： （一）因确认土地承包关系发生的纠纷； （二）因履行、变更、解除和终止土地承包合同发生的纠纷； （三）因土地承包经营权流转发生的纠纷； （四）因收回、调整承包土地发生的纠纷； （五）因侵害土地承包经营权发生的纠纷； （六）法律、法规规定的其他土地承包经营纠纷。 第三条 农村土地承包经营纠纷仲裁应当坚持公开、公正、高效、便捷的原则，以事实为根据，尊重社会公德。 第四条 县级以上人民政府应当加强对农村土地承包经营纠纷仲裁工作的指导。 县级以上人民政府农村土地承包管理部门及其他有关部门应当依照职责分工，支持农村土地承包仲裁机构依法开展工作。 第五条 因农村土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求乡（镇）人民政府、村民委员会等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直向人民法院起诉。 第六条 乡（镇）人民政府、村民委员会应当加强农村土地承包经营纠纷调解工作，帮助当事人解决纠纷。调解不得侵害国家利益和社会公共利益，不得损害他人合法利益，不得违反法律、法规。 第七条 在农村土地承包经营纠纷仲裁工作中做出突出成绩的组织和个人，依照国家有关规定予以表彰和奖励。 第八条 县级人民政府根据当地农村土地承包经营纠纷实际情况组织成立农村土地承包仲裁委员会。 第九条 农村土地承包仲裁委员会由县级人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农民代表以及法律、经济等相关专业人员组成，其中农民代表以及法律、经济等相关专业人员不得少于总数的二分之一。 农村土地承包仲裁委员会设主任一人，由全体组成人员选举产生。 第十条 农村土地承包仲裁委员会依法履行下列职责： （一）聘任、解聘仲裁员； （二）受理案件； （三）监督仲裁活动。 农村土地承包仲裁委员会应当制定章程，对其组成人员任期及产生方式、议事规则等作出规定。 第十一条 农村土地承包仲裁委员会日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。 第十二条 农村土地承包仲裁委员会应当聘任公道正派的人员为仲裁员，并定期组织仲裁员进行农村土地承包等相关法律和政策培训。 省、自治区、直辖市人民政府农村土地承包管理部门应当制定仲裁员培训计划，编制仲裁员培训教材，加强对仲裁员培训工作的组织和指导。 第十三条 仲裁员应当从事农村土地承包管理工作、法律工作等满5年以上。 熟悉农村土地承包法律和政策，且威信较高的当地农村居民，也可以聘任为仲裁员。 第十四条 农村土地承包仲裁委员会组成人员、仲裁员应当依法履行职责，遵守仲裁规则和章程，不得徇私舞弊，不得侵害当事人的合法权益。 仲裁员有徇私舞弊、枉法裁决以及接受当事人礼品、宴请等违法违纪行为的，农村土地承包仲裁委员会应当将其解聘，且不得再聘任为仲裁员；构成犯罪的，依法承担刑事责任。 县级以上地方人民政府及有关部门应当受理对仲裁员违法违纪行为的投诉和举报，并依法组织查处。 第三章 申请和受理 第十五条 农村土地承包经营纠纷由纠纷涉及的土地所在地农村土地承包仲裁委员会负责仲裁。 第十六条 农村土地承包经营纠纷仲裁的申请人、被申请人为仲裁双方当事人。家庭承包的，可以由家庭代表人作为当事人参加仲裁。 与案件处理结果有利害关系的，可以申请作为第三人参加仲裁，或者由农村土地承包仲裁委员会告知其作为第三人参加仲裁。 当事人、第三人可以委托代理人参加仲裁。 第十七条 申请农村土地承包经营纠纷仲裁应当符合下列条件： （一）申请人和纠纷有直接的利害关系； （二）有明确的被申请人； （三）有具体的仲裁请求和事实、理由。 申请农村土地承包经营纠纷仲裁可以向受农村土地承包仲裁委员会委托的乡（镇）人民政府或者有关组织、个人提出，也可以直接向农村土地承包仲裁委员会提出。受委托接受申请的乡（镇）人民政府或者有关组织、个人，应当在收到申请之日起3个工作日内将申请转送农村土地承包仲裁委员会。 第十八条 申请仲裁应当提交仲裁申请书，载明申请人、被申请人基本情况、仲裁请求和所根据的事实、理由，并提供相应的证据或者证据来源。 书面申请确有困难的，可以口头申请，由农村土地承包仲裁委员会记入笔录，并交申请人签名、盖章或者捺印。 第十九条 农村土地承包仲裁委员会应当在收到仲裁申请之日起5个工作日内完成受理审查。 有下列情形之一的，农村土地承包仲裁委员会不予受理仲裁申请；受理之后发现的，应当终止仲裁： （一）不符合申请条件的； （二）当事人就该纠纷向人民法院起诉，人民法院已经受理的； （三）法律规定该纠纷应当由其他机构处理的； （四）该纠纷已经生效的判决、裁定、仲裁裁决、行政处理决定等处理完毕的。 第二十条 农村土地承包仲裁委员会决定受理仲裁申请的，应当通知申请人；决定不予受理或者终止仲裁的，应当书面通知当事人并说明理由。 第二十一条 农村土地承包仲裁委员会受理仲裁申请之日起5个工作日内，应当将仲裁通知、仲裁规则、仲裁员名册送达申请人，将仲裁通知、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。 第二十二条 被申请人应当在收到仲裁申请书副本后10个工作日内向农村土地承包仲裁委员会提交答辩书；书面答辩确有困难的，可以口头答辩，由农村土地承包仲裁委员会记入笔录，并交被申请人签名、盖章或者捺印。被申请人未答辩的，不影响仲裁程序的进行。 被申请人可以在答辩中对申请人提出反请求。 第四章 仲裁庭 第二十三条 农村土地承包经营纠纷仲裁庭由3名仲裁员组成，其中首席仲裁员由双方当事人共同选定，其余2名仲裁员由双方当事人分别选定；当事人不能选定的，由农村土地承包仲裁委员会指定。 事实清楚、案情简单、权利义务关系明确的农村土地承包经营纠纷，经双方当事人同意，可以由双方当事人共同选定或者由农村土地承包仲裁委员会指定一名仲裁员独任仲裁。 农村土地承包仲裁委员会应当在仲裁庭组成后2个工作日内将仲裁庭组成情况通知双方当事人。 第二十四条 仲裁庭组成人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权以口头或者书面方式申请其回避： （一）是本案当事人、第三人、代理人及其近亲属的； （二）与本案有利害关系的； （三）与本案当事人、第三人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的。 当事人提出回避申请的，应当在首次开庭前提出，并说明理由。回避事由在首次开庭后知道的，可以在最后一次开庭终结前提出。 第二十五条 农村土地承包仲裁委员会对回避申请应当及时作出决定，以口头或者书面方式通知当事人，并说明理由。 仲裁庭组成人员的回避由农村土地承包仲裁委员会主任决定；农村土地承包仲裁委员会主任担任仲裁员的，由农村土地承包仲裁委员会集体决定。 第二十六条 仲裁庭依法独立履行职责，不受任何组织、个人的干涉。 第二十七条 仲裁庭组成后，应当尽快审阅案件材料，了解纠纷的事实和情节，研究双方当事人的请求和理由。 仲裁庭可以调查取证，也可以委托人民法院代为调查取证。 第二十八条 经当事人申请，仲裁庭可以决定委托鉴定机构对与案件有关的专门性问题进行鉴定。 必要时，仲裁庭可以直接决定委托鉴定机构对与案件有关的专门性问题进行鉴定。 第二十九条 对权利义务关系明确的纠纷，经当事人申请，仲裁庭可以先行裁定维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等破坏性行为。 一方当事人不履行仲裁庭先行裁定的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行，但应当提供担保。 第三十条 仲裁庭认为案件事实基本清楚的，可以先行调解。经调解，双方当事人依法达成调解协议的，仲裁庭应当制作调解书。 调解书应当载明双方当事人基本情况、纠纷事由、协议内容和履行期限，经双方当事人签名、盖章或者捺印后即发生法律效力。 第五章 开庭和裁决 第三十一条 农村土地承包经营纠纷仲裁应当开庭进行。 开庭在纠纷涉及的土地所在的乡（镇）、村进行；经双方当事人同意，也可以在农村土地承包仲裁委员会所在地进行。 开庭应当公开，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及双方当事人约定不公开的除外。 第三十二条 仲裁庭确定开庭时间、地点后，应当提前5个工作日通知当事人和其他仲裁参加人。 当事人有正当理由的，可以向仲裁庭请求变更开庭时间、地点。 第三十三条 当事人、第三人、代理人在开庭过程中有权发表意见、陈述事实和理由、提供证据、进行质证和辩论。对不通晓当地通用语言文字的少数民族当事人，农村土地承包仲裁委员会应当为其提供翻译。 代理人应当在代理权限范围内参加仲裁。 第三十四条 当事人应当对自己的主张提供证据，但法律、行政法规另有规定的除外。 与纠纷有关的证据由作为当事人一方的发包方掌握管理的，发包方应当提供；发包方不提供的，应当承担不利后果。 第三十五条 证据应当在开庭时出示，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据不得在公开开庭时出示。 仲裁庭应当依照仲裁规则的规定组织开庭，给予双方当事人平等陈述、辩论的机会，并组织当事人、第三人、代理人围绕纠纷进行质证。 经仲裁庭查证属实的证据，应当作为认定事实的根据。 第三十六条 开庭情况应当记入仲裁笔录，由仲裁庭组成人员、记录人员和到庭的当事人、第三人、代理人签名、盖章或者捺印。 当事人、第三人、代理人可以查阅仲裁笔录，认为仲裁笔录有差错或者遗漏的，有权申请补正。 第三十七条 仲裁庭作出裁决前，能够调解的，应当进行调解；调解不成的，应当及时裁决。 第三十八条 仲裁庭应当根据认定的事实和有关法律、政策的规定作出裁决并制作裁决书。 仲裁庭组成人员不能就裁决内容达成一致的，按照多数意见裁决；不能形成多数意见的，按照首席仲裁员的意见裁决。 仲裁员的不同意见及理由应当如实记入仲裁笔录。 第三十九条 裁决书应当载明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果、裁决日期以及当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限，并加盖农村土地承包仲裁委员会印章。 农村土地承包仲裁委员会应当在3个工作日内将裁决书送达当事人，并告知当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限。 第四十条 农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起60日内结束；案情复杂需要延期的，经农村土地承包仲裁委员会主任批准可以延期，并书面通知当事人，但延长期限不得超过30日。 第四十一条 当事人不服仲裁裁决的，可以在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。 第四十二条 裁决书、调解书发生法律效力后，当事人应当履行。一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行，受申请的人民法院应当执行。 当事人提供证据证明下列情形之一的，受申请的人民法院应当裁定不予执行裁决书，当事人可以重新申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉： （一）未告知当事人不服仲裁裁决的起诉权利、期限的； （二）仲裁机构无权仲裁的； （三）裁决书认定主要事实的证据不足的； （四）适用法律确有错误的； （五）仲裁员在仲裁该案时有徇私舞弊、枉法裁决行为的。 第六章 附 则 第四十三条 国务院农业、林业行政主管部门，依照本法规定共同制定农村土地承包经营纠纷仲裁规则和农村土地承包仲裁委员会示范章程。 第四十四条 农村土地承包经营纠纷仲裁不得向当事人收取费用，仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。 第四十五条 本法自 年 月 日起施行。 关于《中华人民共和国农村土地承包经营 纠纷仲裁法（草案）》的说明 一、关于制定农村土地承包经营纠纷仲裁法的必要性 （一）是实施农村土地承包经营制度的必要保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度，十七大报告明确提出，要坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系。通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，有利于及时、有效化解农村土地承包经营纠纷，进一步落实好农村土地承包经营制度。 （二）是保障农民土地承包经营权的有效措施。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，要切实保障农民权益，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题。通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，有利于及时制止、纠正侵害农民土地承包经营权的违法行为，保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。 （三）是维护农村和谐稳定的重要途径。近年来，随着城市化进程加快和国家惠农政策力度加大，农民的土地权利意识增强，土地承包经营纠纷呈多发趋势，已经成为影响农村和谐稳定的因素之一。据农业部统计，从2004年到2008年3月，仅224个农村土地承包经营纠纷仲裁试点县（区、市）受理仲裁的纠纷就达5万余件。通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，有利于拓宽纠纷解决渠道，化解农村社会矛盾，维护农村和谐稳定。 （四）是规范土地承包仲裁工作，将仲裁法和农村土地承包法有关规定落到实处的客观需要。仲裁法规定，农业集体经济组织内部农业承包合同纠纷的仲裁另行规定；农村土地承包法规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。由于仲裁法、农村土地承包法的规定比较原则，各地在仲裁工作中存在机构设置不统一、工作程序不规范、裁决执行不及时等问题。通过立法规范土地承包仲裁工作，是推动农村土地承包经营纠纷仲裁走上法制化轨道的必然要求。 二、关于立法指导思想和原则 立法中坚持的指导思想是：充分体现党中央、国务院关于“三农”问题的各项政策，通过立法建立健全农村土地承包经营纠纷解决机制，切实保护农民土地承包经营权，有效维护农村和谐稳定；坚持从我国农村实际情况出发，科学设计农村土地承包经营纠纷仲裁制度，确保仲裁的公开、公正、高效和便捷。 根据上述指导思想，在处理一些问题时坚持了以下原则： （一）坚持政府对仲裁工作的指导和支持。农村土地承包经营纠纷问题复杂，专业性和政策性较强，不能像普通民商事仲裁那样完全实行民间仲裁，而应当发挥政府的指导和扶持作用，以保护农民权益、保证仲裁工作质量、避免农村土地承包经营纠纷仲裁出现偏差。 （二）重视运用调解、仲裁双渠道化解纠纷。调解是具有中国特色的纠纷解决方式，是维护社会稳定的重要保障之一。为了切实把矛盾和纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，应当充分发挥乡镇人民政府和村民委员会在仲裁前的调解作用；进入仲裁程序后，凡是能够调解的，仲裁庭也要尽量调解，尽可能帮助当事人高效、便捷地解决纠纷。 （三）建立符合我国实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度。土地承包经营制度是我国的独创，为了有效解决纠纷，仲裁制度必须符合当前我国农村的实际情况。为此，在仲裁受案范围的确定上要最大限度为农民解决纠纷提供服务；在仲裁受理条件上从方便农民出发，实行申请仲裁，不要求当事人订立书面仲裁协议；在仲裁程序上要适当简化，允许当事人口头申请、答辩等。 （四）处理好仲裁制度和司法制度的关系。仲裁离不开人民法院的支持、配合，为了发挥人民法院对仲裁的监督作用，节约社会资源，注意处理好仲裁制度与司法制度的关系，对当事人不服仲裁裁决的，允许向人民法院起诉，未像普通民商事仲裁那样实行“一裁终局”。 三、关于草案的主要内容 （一）适用范围。2003年施行的农村土地承包法规定，因土地承包经营发生纠纷的，当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉；当事人不服仲裁裁决的，可以在30日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书发生法律效力。据此，草案规定，因农村土地承包经营发生纠纷，当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁的，适用本法；农村土地承包经营纠纷包括因确认土地承包关系、履行土地承包合同、土地承包经营权流转、土地承包经营权受侵害等发生的纠纷。（第二条） （二）仲裁机构和仲裁员。为保证仲裁工作的顺利开展，草案对仲裁机构和仲裁员做了以下规定： 一是明确仲裁机构的设立、组成和职责。草案规定，县级人民政府根据实际情况组织成立农村土地承包仲裁委员会；仲裁委员会由政府代表、有关部门代表、农民代表以及法律、经济等专业人员组成，其中农民代表和专业人员不得少于总数的二分之一；仲裁委员会负责聘任、解聘仲裁员，受理案件，并监督仲裁活动。（第八条至第十条） 二是规范政府与仲裁机构的关系。草案规定，县级以上人民政府要加强对仲裁工作的指导；有关部门要按照职责分工，支持仲裁机构开展工作，仲裁机构日常工作由当地农村土地承包管理部门承担；仲裁工作经费由财政预算保障，不得向当事人收取费用。（第四条、第十一条、第四十四条） 三是建立仲裁员管理制度。草案规定，仲裁机构聘任公道正派的人员为仲裁员，并定期组织仲裁员培训；仲裁员应当从事农村土地承包管理工作、法律工作等满5年以上；熟悉农村土地承包法律和政策，且威信较高的当地农民，也可以担任仲裁员；仲裁员有徇私舞弊、枉法裁决等违法行为的，终身不得再担任仲裁员，构成犯罪的，依法承担刑事责任。（第十二条至第十四条） 同时，草案授权农业部会同国家林业局制定仲裁规则和仲裁委员会示范章程，以规范仲裁机构组建、运作等具体工作层面的问题。（第四十三条） （三）仲裁的申请和受理。为了规范仲裁申请和受理程序，方便群众就地、及时、有效解决纠纷，并衔接好仲裁与诉讼的关系，草案做了以下规定： 一是明确申请仲裁的条件。草案规定，仲裁实行属地管辖；申请仲裁应当有明确的被申请人，有具体的仲裁请求和相应理由；当事人可以书面申请，也可以口头申请；可以直接向仲裁机构提出申请，也可以向受仲裁机构委托的乡镇人民政府或者有关组织、个人提出申请；与本案有利害关系的，可以作为第三人参加仲裁，家庭承包的，可以由家庭代表人参加仲裁。（第十五条至第十八条） 二是规范仲裁的受理制度。草案规定，仲裁机构应当在5个工作日内完成受理审查；决定受理的，应当通知申请人；如果因为人民法院已经受理该纠纷，或者该纠纷已经生效的判决、裁定处理完毕等原因不予受理的，应当书面通知申请人并说明理由。（第十九条、第二十条） 三是明确送达和答辩程序。草案规定，仲裁机构受理后，应当在5个工作日内将仲裁通知、仲裁规则、仲裁员名册等送达申请人和被申请人；被申请人可以书面答辩，也可以口头答辩，并可以在答辩中对申请人提出反请求。（第二十一条、第二十二条） （四）仲裁庭的组成和职责。为了保证仲裁庭的公正性和权威性，方便仲裁庭在查明案件事实的基础上，尽量运用调解等手段化解纠纷，保护农民合法权益，保障农业生产正常进行，草案做了以下规定： 一是规范仲裁庭的组成。草案规定，仲裁庭组成人员由双方当事人从仲裁员名册中选定，当事人不能选定的，由仲裁委员会指定；仲裁庭组成人员和本案有利害关系，或者与本案当事人、第三人、代理人有其他关系，可能影响公正裁决的，应当依法回避。（第二十三条至第二十五条） 二是明确仲裁庭有权调查取证。草案规定，仲裁庭依法独立履行职责，不受任何组织、个人的干涉；仲裁庭可以调查取证，也可以委托人民法院代为调查取证；当事人可以申请仲裁庭委托鉴定机构对专门问题进行鉴定，必要时，仲裁庭也可以直接决定进行鉴定。（第二十六条至第二十八条） 三是建立先行裁定制度。草案规定，对权利义务关系明确的纠纷，经当事人申请，仲裁庭可以在裁决前作出先行裁定，责令当事人停止取土占地、哄抢农产品、阻挠耕种收获等违法行为，恢复农业生产；一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。（第二十九条） 四是强化对土地承包经营纠纷的调解。草案规定，乡镇人民政府、村民委员会要加强仲裁前的调解工作，尽可能帮助当事人解决纠纷；进入仲裁程序后，对案件事实基本清楚的纠纷，凡是能够调解的，仲裁庭要尽量调解，调解书经双方当事人签名、盖章或者捺印后发生法律效力。（第六条、第三十条、第三十七条） （五）开庭和裁决。开庭与裁决是仲裁的关键环节，高效、便民的开庭程序与合法、公正的裁决结果，有利于把更多的纠纷化解在基层和初发阶段。为了保证仲裁裁决的公正性、及时性和裁决书的有效执行，草案做了以下规定： 一是建立仲裁公开开庭制度。草案规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等情况外，仲裁应当公开开庭；开庭在纠纷涉及的土地所在的乡镇、村进行，经双方当事人同意，也可以在仲裁委员会所在地进行；仲裁庭确定开庭时间、地点后，应当提前通知当事人，当事人有正当理由的，可以请求仲裁庭对开庭时间、地点予以变更。（第三十一条、第三十二条） 二是明确当事人在开庭过程中的主要权利义务。草案规定，当事人和其他仲裁参加人在开庭过程中享有质证、辩论等权利，也有对自己的主张提供证据的义务；与纠纷有关的证据由作为当事人一方的集体经济组织掌握的，集体经济组织应当提供，否则要承担不利后果；开庭情况应当记入仲裁笔录，当事人和其他仲裁参加人认为仲裁笔录有差错或者遗漏的，有权申请仲裁庭补正。（第三十三条至第三十六条） 三是规范裁决的时限、程序和裁决书的主要内容。草案规定，仲裁原则上应当在受理后60日内结束；仲裁庭应当根据认定的事实和有关法律、政策作出裁决，仲裁庭组成人员不能达成一致时，按照多数意见裁决，不能形成多数意见时，按照首席仲裁员的意见裁决，仲裁员的意见及理由要记入仲裁笔录；裁决书要如实载明仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果以及当事人不服裁决的起诉权利和期限。（第三十八条至第四十条） 四是完善裁决执行制度。草案规定，当事人不服仲裁裁决的，可以在收到裁决书30日内向人民法院起诉，逾期不起诉的，裁决书发生法律效力；一方当事人不履行生效裁决书的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行；但是，如果当事人证明裁决认定主要事实的证据不足、适用法律确有错误等，人民法院不予执行，当事人可以重新申请仲裁，也可以直接起诉。（第四十一条、第四十二条）
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