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2009-4-13 县级森林经营规划编制指南（征求意见稿） 目 录 引 言 3 引 言 森林经营是现代林业建设的永恒主题，是实现林业可持续发展的核心基础。只有不断增加森林资源数量，提高森林资源质量，优化森林资源结构，建立和培育稳定高效的森林生态系统，才能实现和提升林业的三大功能，发挥林业的三大效益，不断满足经济社会发展对林业的多种需求，为发展现代林业、建设生态文明、促进科学发展提供基础保障。 近年来，为贯彻落实中央九号、十号文件精神，国家林业局积极探索不同地区森林可持续经营管理的政策、法规、规程、技术、方法和模式，从2004年开始，启动开展了森林可持续经营管理试验示范，先后制定下发了《全国森林资源经营管理分区施策导则》、《森林经营方案编制与实施纲要》、《关于科学编制森林经营方案全面推进森林可持续经营工作的通知》等，并在全国范围内开展了森林经营方案编制试点。经过多年的努力，已基本形成了森林可持续经营的总体框架，就是在森林分类经营的宏观战略思想指导下，形成的四个体系，即：以全国林业发展区划和森林资源经营管理分区施策导则为基础的宏观指导体系；以县级经营规划为基础的区域决策体系；以森林经营方案为基础的经营管理体系；以多种森林经营方法、方式为基础的技术模式体系。县级森林经营规划作为这一框架中一个不可或缺的部分，起着承上启下的重要作用。 同时，随着林业分类经营、集体林权制度和森林采伐管理制度等各项改革的深入推进，产权主体日趋多元化，迫切需要从宏观尺度上，对生态修复、森林培育、森林防火、森林保护等森林经营管理活动进行统筹考虑；在区域水平上，根据国民经济发展规划，协调好保护与利用的关系，满足经济社会发展对森林多种效益的需求。因此，在县级水平上编制森林经营规划，作为各类经营主体进行森林经营决策的宏观依据之一，具有非常重要的现实意义。 为了推动县级森林经营规划编制工作，逐步建立和完善我国森林可持续经营管理制度体系，特制定《县级森林经营规划编制指南》，以便统一县级森林经营规划编制的指导思想、原则、目标、任务与深度等要求，规范县级森林经营规划编制的程序、方法和主要成果，全面推进我国森林可持续经营的总体进程。 1.1本指南明确了县级森林经营规划的地位与作用，规划编制的指导思想、原则与任务，规定了规划编制的程序、方法、内容、成果等要求。 1.2本指南适用于指导和规范县级行政区域或相当于县级、经营主体多样的区域编制森林经营规划，其他层级森林经营规划可参照执行。 1.3县级森林经营规划编制必须依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国森林法实施条例》等有关法律法规。 1.4县级森林经营规划应贯彻落实科学发展观，以实现森林可持续经营为宗旨，以构建健康、稳定、高效的森林生态系统为目标，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的森林经营方针，优化森林结构，提高林地生产力，逐步建立区域内完备的林业生态体系、发达的林业产业体系和繁荣的生态文化体系。 1.5县级森林经营规划的编制与实施应有利于调整森林资源结构、提高森林资源质量、促进森林生长发育；有利于保持和提高森林生态系统的整体功能与效益；有利于改善区域社会经济状况和促进林区、区域经济社会发展。同时，尽量减少对森林生态系统健康的影响；对森林生物多样性和自然文化遗产保护的影响；对林地生产力的影响；对地区经济发展和社会进步的影响。 1.6县级森林经营规划应坚持以下基本原则： ——资源、环境和社会经济发展兼顾的原则，协调好森林经营的生态、经济与社会效益； ——保护、发展与利用森林资源并重的原则，协调好国家、地方与经营者等各方面的利益。 ——统筹规划、分步实施的原则，协调好短期目标与中长期目标、眼前利益与长远利益的关系。 ——分类经营、分区施策的原则，协调好不同功能区、不同森林类型的功能与潜力。 2.规划定位、作用和依据 2.1县级森林经营规划是区域森林可持续经营管理的纲领性、战略性、指导性文件，规划期一般10年左右。既是县级人民政府科学、合理、有序地经营管理森林资源的基本依据，也是县域所有森林经营主体保护、经营利用森林资源的基本依据。 2.2县级森林经营规划是国家森林经营规划体系的重要组成部分，是衔接国家、省级森林经营规划与森林经营方案的重要环节，是县域森林经营的主要依据。主要作用包括：落实国家森林资源经营管理分区施策政策措施；协调国家和区域社会经济发展对森林生态系统的多功能需求；控制和指导所有森林经营主体在规划期内的主要森林经营活动、安排与规模。 2.3县级森林经营规划的深度和广度应根据当地森林经营管理水平、资源结构和社会经济状况，以及地方国民经济发展规划对林业发展或森林经营战略的要求确定。规划内容应紧密围绕森林经营活动，重点关注森林可持续经营的相关要素，如森林培育、森林保护、森林利用和森林资源管理，以及森林保护利用的环境保护、公众利益等。规划深度应能满足制定或完善区域森林经营管理政策，协调森林生态系统多目标保护利用布局，指导编制森林经营方案的需要。 2.4县级森林经营规划重点需考虑和解决以下问题： 2.4.1高保护价值森林的有效保护 哪些区域应划为高保护价值森林区域，这些区域如何经营和管理。 2.4.2木材及林产品的可持续生产 规划期内进行木材及其它林产品生产的林地有多少？不同生产方式的森林有多少？年度合理年伐量或允许利用量，以及时空如何安排。 2.4.3生态功能的可持续性 森林涵养水源、保持水土、防风固沙、环境保护、农田牧场防护、生态景观等生态功能如何保持、提高和功能的持续发挥。 2.4.4社会功能的可持续性 森林的生态休闲、人文、宗教和教育功能，以及促进林农就业、地方税收和公益事业发展等方面如何给予保证。 2.4.5生物多样性保护 自然保护区、重点保护的野生动物及其栖息地如何进行有效管理，森林经营如何保护和促进生物多样性。 森林经营如何防止森林和土地退化，如何维持和提高林地生产力？使林地资源得到高效利用，森林资源质量不断提高。 2.4.7森林资源经营管理能力建设 规划期内如何提高森林经营管理水平，以及保护森林资源、经营管理森林资源的能力。 2.4.8森林经营管理政策 调整和完善森林经营管理的相关政策，如何调动社会或农民参与森林经营的积极性、解放林业生产力。 2.5县级森林经营规划应依据国家、省级林业发展规划和森林经营规划等明确区域森林经营指导思想、方向与目标；依据区域国民经济中长期发展规划、土地利用规划等明确森林经营的范围、对象与多种需求；按照《全国森林经营管理分区施策导则》等相关要求落实分解区域森林经营管理的政策措施，参照《生态公益建设导则、规划设计通则、技术规程》、《森林采伐作业规程》、《森林抚育规程》等标准规程科学设计森林经营模式。 2.6县级森林经营规划必须以最新的森林资源规划设计调查数据、土地详查数据、社会经济统计年鉴等信息为编制基础数据。综合考虑区内所有正在实施的森林经营方案确定的经营规模、布局和时空安排，充分反映森林经营主体意愿和利益相关者的意见。 3.规划组织与程序 3.1县级森林经营规划由县级林业主管部门组织编制。相关经营管理森林资源的部门、企业、团体和个人，以及其他利益群体可选派代表参与规划编制工作。县级人民政府应组织对规划进行论证后，报上级林业主管部门审批。 3.2县级森林经营规划包括准备、编制、征求意见和修改送审几个主要过程： 3.2.1规划准备包括组织、技术等各个方面。应成立包含管理、技术等相关专业的规划编制小组；进行资源数据、标准等相关资料收集，确定技术经济指标；对以往森林经营管理进行总结，对规划期的森林经营环境、森林资源现状、经营需求趋势和经营管理要求等方面进行全面调查、系统分析，明确经营目标、规划的深度与广度，以及规划的重点内容。 3.2.2规划编制一般包括经营决策、规划设计等过程。在系统分析的基础上，分别不同侧重点提出若干个优选备用规划方案，对每个备选方案进行长周期的投入产出分析、环境与社会影响评估，预估执行各备选方案的可能效果，选出最佳方案。在最佳方案控制下，进行森林经营区划、布局和森林经营规划设计，编写规划说明书和制作规划图件。 3.2.3征求意见应重视公众参与的广泛性，注重与不同管理部门、经营单位和其他利益相关者进行交流、沟通，对所有意见进行分析、处理，不采纳的意见应公开说明原因。 3.2.4根据各方面意见形成送审稿，由省级林业主管部门组织论证后批复实施。规划期内因社会经济等条件发生重大变化时，可征得审批部门同意后对规划进行调整修订。 4.规划主要内容 4.1县级森林经营规划的主要任务包括：分析评价社会经济发展对森林经营管理的需求；明确森林经营中长期的指导思想与经营目标；统筹进行森林经营多目标、多功能布局；确定规划期内实现森林经营目标的活动、规模、安排等经营措施；预测和评估森林经营的生态、社会和经济等综合效益；提出规划实施的政策需求与保障措施。 4.2规划期的森林经营目标体系应与森林可持续经营的长期发展目标保持一致，应与国家、省级森林经营规划目标相衔接，也应纳入县域林业发展规划和国民经济中长期规划目标体系。森林经营规划目标体系应突出森林生态系统功能多样性的特征，包括资源目标、生态目标、经济目标、社会目标： ——资源目标。从森林资源发展、保护和利用的角度考虑提出规划指标，如森林覆盖率、林木绿化率、森林蓄积量、生长量、森林结构等。 ——生态目标。从生态保护的区域、对象、规模和保护成效等方面考虑提出规划指标，如生物多样性保护指数、碳汇量、水土保持、水资源保护、野生动植物保护、生态景观维持等方面。 ——经济目标。从木材与林产品产出、经济发展和收益等角度考虑提出规划指标，如合理年伐量、主要林产品产量、森林资产价值量、直接经济效益和间接经济效益等。 ——社会目标。从劳动就业、社会保险、农村公用基础设施、社区文化发展等方面考虑提出指标。 4.3森林经营布局是县级森林经营规划的重要内容，主要包括森林功能区划、森林分类区划和森林管理分类区划等。 4.3.1森林功能区划是一种依据自然地理要素等基本特征的区域布局措施之一。从林地和森林的主导功能考虑，功能区可分为经济功能区、生态功能区、社会功能区三类。本着生态优先、公益优先的原则，应首先区划出生态、社会等高保护价值的森林功能区。 ——生态功能区。将生态保护价值高、生态区位比较重要和生态比较脆弱的区域区划出来，主导功能是发挥生态环境保护效益，这些包括保持水土、涵养水源、自然遗产保护、生物多样性保护、生态景观保护、基础设施保护等。 ——社会功能区。将社会服务价值高的林地或森林区域区划出来，主导功能是发挥社会公益效益，这些包括人文遗产保护、宗教保护、生态休憩、大气或噪声等环境保护等。 ——经济功能区。除生态、社会功能区外，主要生产木材及其他林产品的区域，这些一般包括用材林区、工业原料基地、经济林基地、能源林基地等。 ——功能区确定后，应明确规定不同功能区的经营约束条件和主要经营措施。一方面要在现有法律法规框架下，不得与现有的法律法规相违背，另一方面要以森林生态系统经营的思想为指导，要符合森林生态系统可持续经营的要求，要与当前国际主流的森林可持续经营认证要求相一致。 4.3.2森林分类区划是以小班为单元，根据森林的主导功能进行的一种森林用途分类。将林地、林木、森林按照主体用途分为生态公益林和商品林两类。 ——以保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林、林木、林地区划为生态公益林，包括防护林和特种用途林。其中，经国务院林业主管部门核查认定的防护林和特种用途林为重点公益林。 ——以生产木材、竹材、薪材、干鲜果品和其它工业原料等为主要经营目的的森林、林木、林地区划为商品林，包括用材林、薪炭林和经济林。 4.3.3森林管理分类区划是以小班为区划单元，按照保护管理的严格程度进行的经营布局措施之一。以《全国森林资源经营管理分区施策导则》为准则，在林地立地分类、功能区划好分类经营区划的基础上，根据社会经济要求和森林经营管理的主导方向，分为严格保护、重点保护、保护经营和集约经营4个类型组。 ——严格保护类型组是以保护生物多样性、维持特有自然景观等为主要目的，一般禁止任何形式的人工干扰活动。 ——重点保护类型组是以确保生态安全，防止自然灾害，改善现有的脆弱生态环境为主要目的，同时进行少量木材生产利用，一般限制人工造林更新、皆伐等森林经营活动。 ——保护经营类型组以生态和经济兼融，在有一定生态防护功能的基础上，确立明确的经济功能或经济目标进行合理采伐利用，允许适度的人工造林更新、小面积皆伐等森林经营活动。 ——集约经营类型组是以获得经济收益为目的的人工林和天然次生林，以经营利用、可持续生产林产品为主要目的，允许干扰强度较大。 4.4县级森林经营规划必须对森林培育、森林采伐、森林健康、非木质资源经营、森林景观经营和森林生物多样性保护等方面进行综合考虑。 4.4.1森林培育。森林培育是从更新造林到采伐利用封育前的所有森林经营活动的总称，基本要求为： ——应分别生态公益林、商品林两类林，按照定向培育的原则，组织设计森林经营类型。经营类型设计详细程度根据各地经营水平而定，一般要求细化到严格保护、重点保护、保护经营和集约经营4个经营管理类型组。 ——培育措施主要分为更新造林、幼龄林抚育、中龄林抚育、低产林改造（商品林）、低效林（生态林）改造、卫生伐等措施类型。 ——培育任务按森林类别（或功能区、林种）—森林经营类型—经营措施类型（组）进行组织，各项规划任务落实到每个森林经营类型（或管理类型组），分为不同规划分期（如5年期）。 4.4.2森林采伐。森林采伐是森林成熟后的利用或更新措施，为与现行森林采伐限额管理制度衔接，经营性采伐所形成的资源消耗量同时进行测算。一般要求为： ——依据森林分类和功能区划成果，分别抚育间伐、低产（低效）林改造、主伐、更新或其它采伐类型5种采伐类型测算合理年伐量。 ——按照《森林采伐作业规程》等标准要求，分别森林经营类型设计采伐对象、采伐方式、采伐强度、采伐间隔期限和采伐龄等，据此测算合理年伐量。 ——合理年伐量的确定应有利于提升森林资源的保护价值，建设和培育稳定、健康与高效的森林生态系统，保持森林长期、稳定提供物质产品和生态、文化服务的能力。 ——县级森林经营规划中森林合理年伐量以5年为一个测算期，不需要分解到年度。 4.4.3森林健康。森林生态系统的健康包括抵御森林火灾、林业有害生物的能力，以及林地地力维护等方面。基本要求为： ——森林防火规划应体现“预防为主、积极消灭”的方针，规划内容包括防火装备、专业防火队伍、防火基础设施。防火基础设施主要指森林防火隔离带，森林防火隔离带规划应明确防火隔离带的位置、类型、施工年度、保护措施等。 ——有害生物防治规划应坚持“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”防治方针，规划中应分析林业有害生物的种类、危害程度、提出有效森林有害生物防治方法和措施。 ——林地地力维护规划应与营造林措施紧密结合，重点设计有利于地力维护的培育技术、采伐要求、培肥技术、化学制剂应用及防污染措施、保护对策等。提倡培育混交林和阔叶林，速生丰产林培育应考虑轮作、休歇、间作种植等措施。水土流失严重地区应在造林、采伐规划时，制订土壤水肥保持措施。 4.4.4非木质资源经营。应以现有成熟技术为依托，以市场为导向，分析木质产品原料自给率及来源、产品竞争能力、市场占有率，规划利用方式、程度、产品种类和规模。在保护和利用野生资源的同时，发展人工定向培育，提高产品产量与质量，创导培育技术密集型的非木质资源利用产业，延长产业链、增加林产品附加值。 4.4.5森林景观经营。可以按照功能区或森林旅游地类型进行规划，充分利用林区地文、水文、天象、生物等自然景观和历史古迹、古今建筑、社会风情等人文景观资源，按照游览、登山、探险、疗养、野营、避暑、滑雪、狩猎、垂钓、漂流等森林游憩活动的特定要求，因地制宜地确定森林景观修复、景观维护和经营开发等内容。 4.4.6生物多样性保护。以生态系统保护途径为主线，通过生态系统和栖息地的保护有效维护物种、遗传基因多样性。将高保护价值森林区域作为保护规划重点，明确生物多样性重点保护区域范围、类型与保护特点，因地制宜地提出保护措施。功能区划和采伐、培育规划时，在栖息地、森林群落之间保留生态廊道。 5.1县级森林经营规划应按照生态系统经营的理论进行分析、评价、模拟和决策。根据国民经济和社会发展的多方面需求，生态系统分析评价森林经营管理问题，提出解决问题的多种途径，采用时间和空间相结合的优化决策方法模拟、优化森林经营过程，确定最优经营途径。经营决策的核心是多效益综合、多方案比选、长周期预测。 5.2多效益综合。经营规划时不但要考虑森林的木材生产功能，也要考虑森林的水土保持、水源涵养、空气净化、碳的储存、生物多样性维持、生态景观提供等社会生态功能。多效益综合涉及诸多经营目标函数及时间和空间的约束条件，最优经营决策的求解是一个十分复杂的优化问题，一般可利用决策分析系统等分析工具进行辅助。 5.3多方案比选。在经营决策过程中，一般应首先根据经营方向的侧重和经营条件的改变形成多个可行的预选方案，然后对预选方案进行模拟和优化，根据预选方案的模拟优化结果对各方案的产出、效果、经济效益等进行综合对比分析，确定最优预选方案作为森林经营规划的基础方案。预选方案是森林经营决策的基础，一般应满足以下条件： ——假设条件规定位于森林各种能力的最大与最小之间； ——能说明经营的主导思想和意图； ——能用经营约束条件和指标明显区分； ——能展示各种主要经营目标下经营措施的时间和空间安排的组合； ——能形成差别明显的经营效果。 5.3长周期预测。森林经营活动对生态系统的影响及森林经营成效的体现是一个长期的过程，衡量森林经营是否可持续必需采用一个大的时间尺度，因此，进行长周期的经营预测才能确保森林经营按照一定的经营方向稳定经营。一般在经营决策时，需对规划范围森林经营过程进行一个半森林经营周期的优化模拟和决策分析，重点模拟森林生态系统的动态变化，以及由此带来的生态、经济和社会影响。 ——生态影响评价主要是分析评价森林经营规划对当地的水、土壤、空气、物种和种群、重要物种生境、碳汇平衡等的影响。 ——社会影响评价主要是分析评价森林经营规划对人居环境改善、地方居民收入、地方居民生活水平和生活质量、地方居民就业、地方少数民族风俗和宗教等的影响。 ——经济影响评价主要是分析评价经营规划带来的拎产品产出量、经营成本与经济效益。 6.规划成果 6.1县级森林经营规划成果应包括规划说明书、规划图、规划表和附件四部分。 6.2规划说明书是指规划的文本。规划说明书应包括基本情况、经营方针和目标、经营区划、经营类型组织与设计、经营抚育、采伐利用、森林保护、效益分析等内容。 6.3规划图包括能在时间、空间上体现经营规划的所有图件。主要的规划图有森林资源现状分布图、规划期森林资源预测分布图、森林经营规划图等。 6.4规划表是指能体现经营规划内容的分析表和统计表。 6.5规划附件包括森林经营管理现状分析评价报告、生态与社会影响评价报告、森林经营决策分析报告、规划审批文件、以及其它重要相关会议的记录文件等。 1. 森林可持续经营 森林可持续经营是指森林经营过程中，通过现实和潜在森林生态系统的科学管理，合理经营，维持森林生态系统的健康和活力，维护生物多样性及其生态过程，以此来满足社会经济发展过程中，对森林产品及其环境服务功能的需求，保障和促进人口，资源，环境与社会，经济的持续协调发展的森林经营体系。 2. 森林生态系统经营 是现代森林可持续经营的一种典型模式，它是指人类在与森林进行物质和能量交换的过程中，以保护森林生态系统结构的完整性和功能的健全性为目的，追求生态系统内生物和非生物之间，生产者、消费者和还原者之间，以及人类活动和自然环境之间的能量转换和物质循环的动态平衡，从而实现森林生态系统的生态效益、经济效益和社会效益的最佳结合。 3. 森林经营规划 是按照可持续经营的原理与要求，规定一定时期内森林经营要开展的活动、地点、时间、原因、完成者等要素的一个工作文件。是指导区域、经营单位开展森林可持续经营的一个中长期战略规划。 4. 森林合理年伐量（AAC） 经营单位内按照森林可持续经营的要求每年允许采伐利用的森林蓄积量。 5. 功能区划 是指依据森林的某一主导功能或经营目标，以地域、地段为单元（如小流域、林班）进行的一种区划。森林的功能或经营目标可分为生态、社会、经济等不同类型，同一类型功能区在空间上不必地块相连，可能是单一的一块林地或由分布于整个林区的几块林地组成。 6. 经营类型 是在一个经营区内，地域上不一定相连接，但林况、立地条件和经营目的基本相同，需要采取相同或相似经营措施的经营小班组成的联合体。 7. 森林经营管理分类 是指从森林经营管理的角度出发，依据森林的生态重要性和区域生态敏感性，并根据社会经济要求和森林经营管理的主导方向对森林进行的保护管理严格程度的分类，一般分为严格保护、重点保护、保护经营和集约经营四个类型（组）。 8. 生物多样性 是指地球上所有生物（动物、植物、微生物等）、它们所包含的基因以及由这些生物与环境相互作用所构成的生态系统的多样化程度。
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