财政部关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见（第二次征求意见稿）

财政部关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见（第二次征求意见稿）

　 2009-5-25

财政部关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见（第二次征求意见稿）

改革开放以来，经过恢复重建和不断发展，我国的注册会计师事业取得了显著成就。会计师事务所超过7,200家，执业注册会计师超过8.5万人，法律制度体系基本健全，注册会计师执业范围和服务对象日益拓展，执业能力和监管水平稳步提高，社会影响力和国际话语权逐步增强，在维护经济秩序和社会公众利益等方面发挥了重要作用，注册会计师行业已经成为促进经济社会健康发展不可或缺的力量。但是，由于起步较晚、基础薄弱等多种因素影响，我国注册会计师行业的整体水平与综合国力的发展要求和全球会计行业发展水平还有较大差距。为了贯彻落实国务院《关于加快服务业发展的若干意见》（国发[2007]7号），明确当前和今后一个时期加快发展注册会计师行业的指导思想、目标任务和工作重点，现提出以下意见。
一、加快发展我国注册会计师行业的重要意义
我国是全球最大的新兴市场和发展中国家，经济总量已跃居世界第三位。经济越发展，会计越重要。随着国际化、信息化逐步深入和我国工业化、城镇化、现代化进程的不断加速，注册会计师行业出现了前所未有的发展机遇，蕴藏着巨大的发展空间，同时也面临着严峻的挑战，比如：会计师事务所规模普遍偏小、布局不尽合理、执业领域较窄、高端人才缺乏、内部治理和运行机制需要完善、执业水平和执业质量有待提高、行业现状与我国经济总量和国际地位不相适应等。发展是硬道理。只有奋发图强、改革创新、跨越发展，才能做到顺时应势、不负重托、不辱使命，为经济社会健康发展和贯彻中央“走出去”战略作出应有贡献。
注册会计师行业作为知识密集型高端服务业，在促进建立现代企业制度、引导资源合理配置、提高会计信息质量、维护市场经济秩序和社会公众利益等方面承担着重要职责。注册会计师行业发展水平高低，在一定程度上衡量和体现着一国经济社会发展水平和综合国力。加快发展注册会计师行业，既是完善社会主义市场经济体制的必然要求，又是维护国家经济安全的战略举措，同时也是繁荣和发展服务业，吸纳和扩大就业，促进社会和谐稳定的重要内容。
由美国次贷危机引发的全球金融危机对实体经济造成的影响目前仍未消除。党中央、国务院高瞻远瞩、审时度势、果断决策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速出台保增长、扩内需、调结构、重民生、促就业等一系列方针政策，收到了良好成效。加快发展注册会计师行业，充分发挥注册会计师行业在经济社会发展中的作用，对于应对金融危机，促进我国经济平稳较快发展，同样具有十分重要的现实意义。
二、加快发展注册会计师行业的指导思想、基本原则和主要目标
（一）加快发展注册会计师行业的指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面总结行业发展过程中的经验教训，围绕当前困扰行业发展的突出问题，着力从体制、机制、制度上深化改革、开拓创新，通过各种扶持政策和有效措施，努力形成大中小会计师事务所协调发展的合理布局，重点培育特大型会计师事务所，积极扶持大型会计师事务所，科学引导中小会计师事务所规范发展，不断扩大执业领域和执业范围，进一步提升执业质量和内部治理水平，加快培养行业高端人才，大力改善执业环境，全面加强行业监管、诚信和文化建设，促进注册会计师行业又好又快发展。
　　（二）加快发展注册会计师行业的基本原则。
加快发展注册会计师行业，应当遵循以下基本原则：
一是坚持解放思想、改革创新。要立足我国国情，借鉴国际经验，认真研究、准确把握行业发展规律，在遵循法制要求和市场规则的基础上，积极探索加快行业发展的多种模式、途径和方法，齐心协力谋发展。
二是坚持加快发展、稳步推进。要深入分析我国注册会计师行业发展的客观现状、显著特征和宏观走势，既积极稳妥，又扎扎实实；既要防止一哄而起、盲目跟风，又要避免反应迟缓、贻误机遇。
三是坚持政府引导、市场运作。要妥善处理政府、行业协会、会计师事务所之间的关系，重视政府的宏观政策、引导扶持和监督管理，发挥行业协会的自律协调作用，尊重会计师事务所的首创精神和市场主体地位，支持其按照市场规律和公平自愿原则进行优化组合，确保合并、分立和重组规范运作。
（三）加快发展注册会计师行业的主要目标。
力争在未来5-10年内，努力实现以下主要发展目标：
——会计师事务所布局更为合理。基本形成特大型、大型会计师事务所和中小会计师事务所执业领域各有侧重、服务对象各有倾斜、竞争优势各有特点、发展空间各得其所、地域分布较为合理，不同规模的会计师事务所有序竞争、接续发展的合理布局。
——会计师事务所竞争力明显增强。重点培育5-10家年收入规模在30亿元以上、具备较好国际声誉和竞争力、能够为我国企业境外上市和“走出去”提供跨国经营综合服务的特大型会计师事务所。基本实现关系国计民生的重点骨干企业境外投融资，由我国特大型会计师事务所提供会计审计相关服务的目标。积极扶持100家左右能够为上市公司和大型企业提供服务的大型会计师事务所。促进中小会计师事务所规范有序健康发展。基本实现我国注册会计师行业收入规模翻一番的目标。
——会计师事务所执业领域大幅度拓展。认真落实《公司法》“公司应当在每一会计年度终了时编制财务会计报告，并依法经会计师事务所审计”的规定，推动各种类型公司接受注册会计师审计逐步规范化、制度化。在巩固企业客户的同时，促进将医院、高校和其他非营利组织财务报表纳入注册会计师审计范围；在巩固财务报表审计、资本验证、涉税鉴证等传统业务的基础上，进一步延伸到企事业单位内部控制、管理咨询、并购重组、资信调查、业绩评价、司法会计鉴定、投资决策支持、政府购买服务等相关领域，其中内部控制审计将成为行业发展新的增长点，推动特大型和大型会计师事务所业务加速向高端型、高附加值业务转变和升级。
——会计师事务所组织形式全面改进。本着有利于注册会计师行业健康发展、有利于提高会计师事务所治理水平、有利于增强会计师事务所竞争能力的原则，支持会计师事务所依法采用与自身发展战略、业务特点和具体规模相适应的组织形式。
——会计师事务所和注册会计师执业环境明显改善，指定业务、索取回扣、压价招标、人为设置地区和行业壁垒等制约会计师事务所发展的不当行为得到有效治理，会计师事务所和注册会计师执业环境更加公平和优化。
——注册会计师队伍结构更加合理、从业人员规模发展壮大。基本实现执业注册会计师和从业人员数量各翻一番的目标，推动中青年注册会计师逐步成为发展注册会计师行业的中坚力量。
——注册会计师执业责任保险制度基本建立并落实到位，会计师事务所抗风险能力进一步增强。
——注册会计师行业信息化逐步普及。基本实现特大型和大型会计师事务所利用信息化手段实施财务报告、内部控制审计和提供其他相关服务，会计师事务所内部信息化管理水平明显提高。行业监管服务信息网络体系基本完善，切实做到对行业状况的实时动态监控。
三、重点培育具备国际竞争力的特大型会计师事务所
（四）完善法律法规，优化组织形式。
积极推动《注册会计师法》的修正工作，完善配套制度办法，大力推广特殊普通合伙组织形式。在《注册会计师法》修正案颁布前，鼓励具备条件的会计师事务所开展特殊普通合伙模拟试点，为平稳过渡积累经验。积极引导特大型、大型会计师事务所依法、有序向特殊普通合伙组织形式转换。
（五）探索多种模式，加快做强做大。
继续支持会计师事务所采取总分所发展模式，通过吸收合并等形式，将有意融入的会计师事务所变更为分所，实行总所对分所的统一管理和集中控制；同时，彻底解决总所与分所法律形式统一但实质上各自为政的问题。大型会计师事务所依照法律程序和公平自愿原则，吸收当地会计师事务所成为分所的，各地财政部门应当给予支持。
鼓励多家会计师事务所本着平等、自愿、互利、共赢的原则注册组建会计师事务所管理公司，负责所属各会计师事务所的协调运作和统一管理。在管理公司范围内应当实行统一品牌、统一业务管理、统一资源调度、统一质量控制、统一教育培训、统一信息技术平台，逐步实现实质上的一体化，切实做到资金到位、人员到位、管理到位。条件成熟时，管理公司应当将所属的各会计师事务所融合为完全统一的会计师事务所。
加盟国际会计公司是做强做大注册会计师行业的渠道和途径之一。我国会计师事务所在平等互利的基础上加盟国际会计公司，应当维护中国品牌，坚持中国成员所的独立性、主导权和控制力，并在人才培养、技术合作、经验共享、市场开拓等方面取得实际成效。现存中外合作会计师事务所应当加快本土化进程，在我国法律框架和统一市场经济规则下规范发展、公平竞争。
鼓励不同组织形式的会计师事务所积极探索“管理总部——业务分部”的管理模式，集中优化配置会计师事务所资源，打造强有力的后台支持系统，实现在管理总部统一控制下，各业务分部在人事、财务、业务、技术和信息等方面达到实质性的统一。
会计师事务所发展为特大型会计师事务所，要在苦练内功、真正做强、提升核心竞争力上多下功夫，并采取发展境外成员所等多种形式走出去。要重视发挥香港和澳门特别行政区的窗口和平台作用，选择具有良好资质和一定规模的香港会计师事务所作为其成员所或分所，为增强境外业务竞争力创造必要条件，实现两地会计行业的双赢和协调发展。
（六）强化政策支持，加大扶持力度。
财政部门要会同有关部门研究制定加快发展注册会计师行业的支持政策，加大扶持力度，消除行政壁垒和地方保护，打破行业分割，逐步解决资格林立、执业限制等问题，并在人才引进、税收政策、外事外汇、执业收费等方面争取相关部门给予更大支持。要认真贯彻落实商务部等九部委《关于支持会计师事务所扩大服务出口的若干意见》（商服贸[2007]507号），为特大型会计师事务所“走出去”提供便利条件。境外上市企业、金融保险企业以及关系国计民生的大型骨干国有企业，在公平竞争的前提下，应当优先选择我国特大型会计师事务所为其提供相关服务。
四、积极扶持大型会计师事务所加快发展
（七）坚持质量第一，适度扩大规模。
财政部要会同有关部门坚持依法行政、严格市场准入、择优授予许可，确保获得证券期货资格的大型会计师事务所具有为资本市场服务的专业能力。随着经济社会和资本市场的发展，需要相应数量的具备证券期货资格的会计师事务所为上市公司提供会计审计和相关服务，为广大投资者和社会公众进行投资决策提供专业技术支持。在此过程中，要根据资本市场发展状况，坚持质量第一的原则，逐步扩大大型会计师事务所数量，力争以证券期货资格会计师事务所为主体、为上市公司和大型企业提供服务的大型会计师事务所达到或接近100家。
（八）择优予以扶持，不断发展壮大。
财政部要会同有关部门积极为大型会计师事务所拓展业务领域，以做好上市公司财务报告审计和内部控制审计为基础，不断开拓新领域，促进大型会计师事务所与特大型会计师事务所享受同等待遇。大型会计师事务所要深入研究、主动适应上市公司和非上市大型企事业单位的发展战略和业务需求，以优质服务赢得市场信赖和广大客户认可。鼓励收入规模较大、治理机制科学、发展势头良好的大型会计师事务所采用吸收合并或通过组建管理公司等模式，实现强强联合，发展成为特大型会计师事务所。
五、科学引导中小会计师事务所规范发展
（九）突出服务特色，重在做精做专。
我国中小企事业单位数量多，分布广，业务范围和发展前景广阔，是与中小会计师事务所特点和规模相适应的重点服务对象。中小会计师事务所应当发挥自身优势，坚持以中小企事业单位为服务基础，同时关注代理记账、税务代理、外包业务、IT支持、个人理财、社区事业等咨询服务领域，积极承办社会主义新农村建设中“村账乡管”、“乡财县管”相关会计审计服务。各地财政部门可以探索中小会计师事务所特色排名机制，引导社会合理选聘会计师事务所，引导中小会计师事务所走有特色的发展道路。
（十）服从市场选择，实现接续发展。
中小会计师事务所经过不断发展，具备条件和实力的，可以依法申请取得证券期货业务资格。鼓励确有专长、信誉良好，成长快速、规模趋大的中型会计师事务所成为大型会计师事务所或其分所，获得更大的发展空间。
六、全面实施注册会计师行业人才战略
（十一）加大人才投入，优化人才政策。
会计师事务所应当在行业人才培养中发挥基础性、主渠道作用。要制定员工职业发展规划和各层次人才培养计划，分阶段、分步骤抓好组织实施。加盟国际会计公司的中国成员所，要与国际会计公司签署人才培养协议。要积极参与注册会计师行业领军人才培养规划，加强业务练兵和岗位培训，致力于培养一批专业扎实、技术过硬、知识面广的领军人才。要改革完善人力资源政策，进一步优化激励约束机制、考核分配制度及合伙人进入与退出机制，把加快培养中青年管理团队和业务骨干列入重要议事日程，推动从业人员队伍顺利实现新老交替、平稳过渡。要培育尊重人才、保护人才、激励制度向优秀人才倾斜的人才文化，形成以事业留人、待遇留人、感情留人、合伙文化留人的良好氛围。
（十二）搭建良好平台，创新培养机制。
财政部和各省级财政部门、行业协会要大力抓好行业领军人才和后备人才培养工作，力争用10年左右的时间，培养100名左右在业内具有较高声望、在行业“走出去”过程中能够发挥“领头羊”作用的领军人物，培养1000名左右能够承担国际化业务的复合型人才。要力争把注册会计师行业领军人才培养纳入国家专业人才培养体系，加大扶持力度，健全选拔、培养、考核、使用与激励制度，打造行业领军人才培养的优势品牌，发挥领军人才对行业从业人员的辐射、带动和促进作用。要进一步加大教育培训力度，着力提高行业从业人员的整体素质。要积极选聘高校应届优秀毕业生和海内外优秀人才，抓好人才储备，优化队伍结构，为我国注册会计师行业发展提供人才保障。
七、不断强化注册会计师行业行政监管和自律约束
（十三）加强行政许可，严格市场准入。
各级财政部门要加强会计师事务所行政许可和注册会计师注册备案，从源头上防范和杜绝不具备资格的会计师事务所和注册会计师违法执业。要严格落实“谁许可、谁负责、谁监督”的行政许可基本要求，利用多种形式加强后续监管，及时跟踪了解会计师事务所有关信息和动态，防止出现重审批、轻监管等现象。要加快行业管理信息系统建设，建立财政部门和行业协会信息共享机制，完善业务报备等各项管理制度，加大处罚力度，严厉惩治通同舞弊、挂名签字、兼职执业等违法违规行为，切实把会计师事务所及其注册会计师有进有退制度落到实处。不具备证券期货资格的会计师事务所，不得承接证券期货相关业务。禁止会计师事务所一所多章分头签发业务报告等行为。依法查处会计师事务所之外的其他中介机构和个人违法承办注册会计师审计业务。
（十四）健全监管体制，提高监管效能。
继续巩固完善政府监管、行业自律和社会公众监督有机协调、相互补充的监管体制。依法理顺有关监管部门的监管职责，完善行业监管联席会议制度和沟通协调机制，提高监管效能，避免多头重复检查，切实减轻会计师事务所负担。财政部要会同有关部门加强对证券期货资格会计师事务所及其注册会计师的直接监管；各省级财政部门要加强对中小会计师事务所的监管，建立完善定期检查制度，采取多种形式交流监管经验；注册会计师行业协会要加强行业自律。要寓监管于服务之中，将强化监管与改进服务结合起来，将打击不良风气、违规行为与表彰先进、弘扬正气结合起来，推动注册会计师行业始终保持良性快速发展态势。
八、加强注册会计师行业诚信和文化建设
（十五）加强诚信建设，铸造诚信精神。
诚信是注册会计师行业的安身立命之本和长远发展之基。要继续大力弘扬诚信为本、操守为重、坚持准则的职业风尚，深入推进行业法制教育和诚信建设，健全行业信用管理制度和诚信档案制度，建立推广行业从业人员诚信宣誓制度和会计师事务所诚信公约制度，推动独立、客观、公正的执业精神深入人心，不断提升行业的诚信度和公信力。
（十六）狠抓内部治理，建设人合文化。
会计师事务所要确立打造“百年老店”的可持续发展战略目标，吸收借鉴国际同行先进管理经验，充分利用现代信息技术手段，狠抓内部治理、严格质量控制，加快完善“权责清晰、决策科学、管理严格、和谐发展”的治理机制，建立健全以决策程序、风险控制、人才培养、收益分配、执业网络协调为重点的内部管理制度，增强管理的科学性和透明度。财政部门在考察、评价会计师事务所时，要将其内部治理情况作为重要衡量标准。要采取切实有效的措施，积极培育人合、智合、心合的合伙文化。主任会计师、合伙人、股东和高级管理团队应当在文化建设中发挥主导作用，同时引导和规范从业人员行为，形成整体团队的向心力，促进会计师事务所长远发展。
九、强化注册会计师行业加快发展的组织领导
（十七）强化组织领导，明确职责任务。
财政部门作为我国会计和注册会计师行业的主管部门，要全面把握加快发展注册会计师行业的形势和任务，加强领导、落实责任，科学筹划、认真实施，确保加快发展注册会计师行业的各项政策措施落到实处、抓出实效。
财政部应当制定行业加快发展总体规划、研究制定行业扶持政策、推进会计审计准则与内部控制规范的国际趋同等效、培养行业领军人才等关系行业发展全局的重要政策，加快制定完善会计师事务所收费管理办法、会计师事务所会计核算办法、会计师事务所分所管理办法、会计师事务所从事境外业务管理办法、特殊普通合伙会计师事务所管理办法、注册会计师执业责任保险办法等行业基本管理制度。
各省级财政部门应当加强对本地区会计师事务所的监管，根据财政部的统一部署，制定本地区注册会计师行业发展规划或实施意见，促进本地区注册会计师行业规范有序发展。
注册会计师协会要充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，不断加强行业自律、技术支持、继续教育、权益维护、会员服务等职能，本着“以支定收、略有结余”的原则确定会费收取标准，支持会计师事务所加快发展，努力把注册会计师协会建设成为会员之家。
（十八）加大宣传力度，营造良好氛围。
各级财政部门和注册会计师协会要通过宣传部门和新闻媒体，加大对注册会计师行业执业性质、职能作用、发展状况、感人事迹等的宣传力度，加深全社会对注册会计师行业的认知度和认同感，营造理解、支持、尊重注册会计师行业的有利氛围，为加快发展注册会计师行业凝聚共识、汇聚力量，创造更加良好的外部环境。

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