关于《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定（草案）》的说明

关于《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定（草案）》的说明

按照年度立法工作计划的安排，我会对《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定（试行）》（证监发[2004]62号，以下简称《试行规定》）进行了修订，形成了《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定（草案）》（以下称《征求意见稿》），现就有关事项说明如下：
一、修订的背景
为贯彻实施《行政许可法》，我会于2004年7月1日发布了《试行规定》。从5年以来的实践看，《规定》执行情况良好，对规范我会实施行政许可、防范行政许可环节的诉讼风险、提高行政许可的效率起到了非常重要的作用。
但是，5年以来证券期货市场取得了巨大发展，行政许可的实施程序制度需要与之相适应，根据实践的发展予以完善。一方面，资本市场为资源配置和财富管理提供平台的基本功能进一步健全，形成高效的资产价格发现机制，以市场化的方式优化资源配置。我会坚持以市场为导向，按照国家行政审批制度改革的要求，先后四次取消了126项行政审批项目，注重发挥股票发行审核委员会、并购重组委员会等专业委员会的作用，在行政许可中引入保荐机构、律师事务所、会计师事务所等中介机构，把政府管理和市场自律有机结合起来，通过合理、适度、有序地放松管制，充分发挥市场机制主导作用。另一方面，证券期货行政许可的法律依据和外部环境发生了重大变化。我们立足于我国资本市场规范发展的实践需要，及时总结实践经验，完善深层次的体制机制，从“新兴加转轨”的市场实际出发，着力改变不适应市场规律的制度和规范，大力强化市场体制、机制和功能建设，以《证券法》、《公司法》、《证券投资基金法》和《期货交易管理条例》的修订制定和配套规章完善为抓手，对资本市场法律制度规则体系进行了一次全方位、整体性、系统化的清理、修订和完善。截至2008年底，资本市场现行有效的法律文件420件，其中，自《试行规定》实施以来，制定和修订的法律文件355件，占全部现行有效法律文件的85%。上述基础性制度建设，不仅影响行政许可的条件、标准等实体方面，还影响行政许可的程序方面。例如，2005年修订后的《公司法》、《证券法》取消了我会对证券交易所核准股票上市的授权规定，改由证券交易所直接作出决定，不纳入我会的行政许可事项范围；2007年国务院第四批行政审批清理取消了对封闭式基金的上市核准事项，改由证券交易所实施自律管理。
同时，由于当初制定的《试行规定》具有探索、试点的阶段性特征，对统一受理、统一送达等具体制度的设计尚待完善。总结试行以来的经验，巩固四批行政审批项目清理的成果，针对个别新情况、新问题，进一步完善程序制度，有必要对《试行规定》予以修改，以证监会规章形式发布、施行。
今年的证券期货监管工作会议上，尚福林主席的讲话指出，要“简化行政审批流程，提高审批效率。合理划分监管权限，加大对派出机构的行政许可授权。完善行政许可、行政监管措施等权利环节的内部监督制衡机制，提高依法行政水平”。为使行政许可程序规则更加符合我会实际工作的需要，在保证规范的前提下进一步提高效率，按照会里部署的重点工作要求，我会法律部会同办公厅开展了对《试行规定》的修改工作，并先后多次征求会内有关部门、证监局和交易所等单位的意见，形成草案《征求意见稿》。
二、修改的主要内容
《征求意见稿》基本上承袭了《试行规定》的章节、框架和内容，本次修改主要包括：
（一）关于调整范围
《试行规定》有大量规范审查部门、受理部门、派出机构工作流程和标准、工作衔接、职责分配等行政机关内部事项。
草案删除了上述内容，拟另行制定内部规范性文件《中国证券监督管理委员会行政许可操作规程》，明确有关内设机构、派出机的工作职责和操作流程。
（二）关于行政许可的授权
《试行规定》第七条规定，我会可以依法授权派出机构、证券、期货交易所实施行政许可；第六十二条第二款规定，被授权的证券、期货交易所实施行政许可，应根据本单位的实际情况，参照本规定制定具体实施程序并予以公布报我会备案。修订后的《证券法》删除了原《证券法》第四十三条、第五十七条规定的我会可以授权证券交易所核准股票上市、暂停或终止股票、公司债券上市的规定，改由证券交易所直接核准或决定；《国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2007〕33号）决定取消“封闭式基金份额上市交易核准”，实际调整了《基金法》第四十七条我会可以授权交易所核准的规定。我会授权证券、期货交易所实施行政许可，已无法律依据，为此，删除了《试行规定》关于授权“证券、期货交易所”实施行政许可的规定。（第五条）
（三）关于审查程序
1、规范第一次反馈意见的回复。《试行规定》对第一次反馈意见的回复期限没有要求，仅是要求第二次反馈意见必须在30日内回复。2004年制定《试行规定》时，主要考虑到有些行政许可项目（特别是IPO、重大资产重组）第一次反馈中存在的问题相对复杂，有的需要申请人补办有关手续后才能作出说明、解释，难以在较短期限内完成。实践中，回复拖而不决，使申请长期未办结状态，占用较多的审核资源。为此，采取了折衷的方案予以兼顾，由审查部门根据问题的难易繁简程度，在反馈时提出期限要求，申请人确有困难的，可以书面提出延期报告，说明理由（第十七条）。并且，申请人逾期未回复且未提交延期报告，或者虽提交延期报告，但未说明理由或理由不充分的，终止审查（第二十条第（四）项）。
2、增加审查人员与申请人的沟通途径。2004年制定《试行规定》时，考虑到严格控制审核风险，规定审查人员与申请人就有关事项进行沟通的，或者必须采取书面反馈意见的形式，或者必须当面进行会谈（见面会），且有关次数、要求限制较严，虽能防范审核风险，却也难以满足审核需求，在一定程度上降低了审核效率。为了平衡审核工作需要和规范许可行为要求两方面因素，增加规定，简单的事项，可以在留存有关证据，即“管得住、说得清”的基础上，通过电话、传真、电子邮件方式等沟通。（第十八条第二款）
3、简化申请人主动撤回申请时的终止审查程序。为提高审核工作效率，适当简化终止审查的处理程序，比照行政许可简易程序的后续处理方式，简化对终止审查材料的处理，即由审查部门提出终止审查的意见，经受理部门核稿后，即可发出终止审查的通知。（第二十一条）
4、增加规定中止审查制度。
实践中，对申请人因违法违规行为正被有关机关调查，或者被责令整改、尚未解除或验收通过等情形，我会有关规章有两种立法例：一是根据法律的授权，在规章中将其设定为行政许可的消极条件，申请人有上述情形则不予许可。例如《首次公开发行股票并上市管理办法》第二十三条 、《上市公司证券发行管理办法》第十一条、《证券投资基金运作管理办法》第六条等。二是作为中止审查程序的程序条件，不作为不予许可的实体条件。例如，《证券公司客户资产管理业务试行办法》第五十七条规定，“证券公司因涉嫌违法违规被中国证监会调查的，中国证监会暂不受理其客户资产管理业务资格申请、集合资产管理计划设立备案或者申请；已经受理的，暂缓进行审核”。
但是，有部分行政许可项目，其相关规章对上述情形未作明确规定，实践中处理起来并无依据。在起草过程中，部分派出机构和交易所提出，上述情形并非终局性的，实践中申请人存在被调查的情形时，调查的时间和结果存在不确定性，建议将其作为中止审查的程序条件，在调查结案和监管措施被解除后，应当继续审查。
为此，《征求意见稿》规定，在审查申请材料过程中，有下列情形之一的，应当作出中止审查的决定，通知申请人：（1）申请人因涉嫌违法违规被行政机关调查，或者被司法机关侦查，尚未结案，对其行政许可事项影响重大；（2）申请人被中国证监会依法采取限制业务活动、责令停业整顿、指定其他机构托管、接管等监管措施，尚未解除；（3）对有关法律、行政法规、规章的规定，需要进一步明确具体含义，请求有关机关作出解释；（4）申请人主动要求中止审查。考虑到《首次公开发行股票并上市管理办法》等规章有一些其他处理，安排“法律、行政法规、规章对前款情形另有规定的，从其规定”的但书条款（第二十二条）。有关情形消失后，恢复审查，通知申请人（第二十三条）。