安全生产应急管理规划（2011-2015年）（征求意见稿）

安全生产应急管理规划（2011-2015年）（征求意见稿）

国家安全生产应急救援指挥中心
二〇一〇年十月
目  录
一、“十一五”期间安全生产应急管理能力建设情况 1
二、“十二五”期间安全生产应急管理工作面临的形势 2
三、“十二五”期间安全生产应急管理工作指导思想、基本原则和工作目标 4
（一）指导思想。 4
（二）基本原则。 5
（三）工作目标。 5
四、主要任务 7
（一）完善安全生产应急管理法规、政策、标准体系。 7
（二）建立健全安全生产应急管理机构。 7
（三）理顺和完善应急管理与指挥协调机制。 7
（四）加强应急救援队伍体系建设。 8
（五）规范应急预案编制与管理工作。 9
（六）加快安全生产应急管理培训演练体系建设。 9
（七）加强应急救援支撑保障能力建设。 10
（八）加快建立重大危险源监管体系。 10
五、重点工程 11
（一）国家和区域矿山应急救援队伍建设。 11
（二）国家危险化学品应急救援队建设。 11
（三）矿山与危险化学品应急救援骨干队伍能力建设。 12
（四）国家矿山医疗救护体系建设。 12
（五）国家矿山应急救援产品性能检测检验中心建设。 13
（六）重大危险源普查及国家重大危险源监控中心建设工程。 14
六、规划实施的保障措施 14
（一）加强组织领导，建立规划实施的监督检查与沟通协调机制。 14
（二）建立安全生产应急管理投入和经费保障制度与财政政策。 15
（三）进一步完善安全生产应急能力建设标准与规范。 15
（四）加强安全生产应急管理的科技支撑与人才培养。 16
（五）加强安全生产应急管理的国际交流与合作。 16

 
“十一五”期间，在党中央、国务院正确领导下，各地区、各部门和各单位积极推进安全生产应急管理能力建设工作。通过努力，安全生产应急管理机构建设、“一案三制”建设、应急救援体系建设等方面取得了长足进步，为进一步提升安全生产应急管理能力奠定了坚实基础。
一、“十一五”期间安全生产应急管理能力建设情况
应急管理政策法规体系建设已经起步。安全监管总局组织起草了《安全生产应急管理条例》草案，制定了矿山救护队资质管理、应急预案管理、救援队伍建设等规章、标准和制度；国家、省、市三级及部分中央企业安全生产应急管理机构体系初步建立。安全监管总局在国务院安委会框架内建立了国家安全生产应急救援联络员会议制度，分别与相关部门建立了应急协调机制，建立了区域安全生产应急救援协调机制；由国家（区域）应急救援队、骨干应急救援队伍、企业专兼职队伍和志愿者队伍组成的安全生产应急救援队伍体系初步形成，队伍数量及整体素质有了较大提高；应急救援装备水平不断提高，应急物资装备储备保障体系建设开始起步；应急预案编制和管理工作逐步规范，预案编制质量逐步提高。各级政府及其部门全部制定了生产安全事故应急预案，中央企业应急预案编制质量逐步提高，其它各类生产经营单位预案编制工作基本实现了全覆盖；安全生产应急平台建设已全面启动。国家安全生产应急平台建设已得到批复并开始建设。各省（区、市）应急平台正在按照建设项目审批程序积极开展实施工作，部分省（区、市）及中央企业应急平台已建成并投入使用；应急管理培训和应急演练工作逐步规范，培训工作管理、培训内容逐步完善；应急预案演练工作逐步得到重视。各级政府及其部门、各类企业结合各自工作重点组织开展了不同形式的应急预案演练；应急救援技术支撑能力不断加强。国家和各级地方安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及各级、各专业安全生产应急管理机构设立了相应的安全生产应急救援专家组。在煤矿瓦斯、危险化学品、尾矿库、采矿动力灾害等的监测、监控、预警和救援等方面研制开发了一批新技术和新装备；事故预防性检查工作全面展开，事故应急救援处置工作成效显著。各级应急救援队伍在当地安全监管部门和煤矿安全监察机构的组织指导下，对服务区域内的企业开展了预防性安全检查和技术服务活动，在提高企业的安全生产水平方面发挥了重要作用。随着安全生产应急救援队伍战斗力的提高和功能的扩展，事故救援成效越来越显著。同时，安全生产专业应急救援队伍积极参与了各类自然灾害的救援工作，成绩突出。
二、“十二五”期间安全生产应急管理工作面临的形势
一是应急管理法制、标准工作滞后，不能满足应急救援实际工作的需要。安全生产应急管理工作法律依据不充分，规章标准不健全。
二是地方应急管理机构建设进展缓慢。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出“建设国家、省、市三级安全生产应急救援指挥中心”，目前，还有42%的市（地）没有成立安全生产应急管理机构，安全生产应急管理工作层层衰减。已经成立的省、市应急指挥机构多数职能不健全、编制少、人员不能完全到位，远远不能满足当前应急管理工作的需要，履行职责困难重重。
三是安全生产应急管理机制不健全。安全生产应急综合协调机制还不完善，应急资源部门分割问题比较突出。有关方面的工作机制需要进一步理顺。
四是应急救援队伍体系还需要进一步充实完善。缺乏应对重大复杂事故的大型特种装备，难以满足跨地区跨企业处理特别重大复杂事故的要求；企业专兼职队伍投入不足、装备陈旧，队伍的分布及装备水平滞后于所在地区的经济发展，尚不能适应安全生产形势及救援工作的需要；缺乏对社会救援力量的组织、引导，难以发挥其积极性和社会效应。
五是应急预案的可操作性有待进一步加强。应急预案管理仍然薄弱；应急预案操作性差，实用性不强；部分预案格式不规范、要素不全，预案衔接性差。
六是应急救援技术支撑能力薄弱。应急平台体系尚不健全，研发和检测检验能力有待加强。现有应急平台尚未实现互联互通、数据交换。重大危险源、高风险生产过程的监测、监控、预警体系尚未建立。
七是应急培训演练体系尚不健全，现有培训演练能力与实际需求还有较大差距。缺少专业的国家、省、市应急培训演练场所。培训演练的设施和模拟实战训练系统不完善，用于培训的教具和演练装置、设备性能落后。
八是加强重大危险源监管刻不容缓。近年来，我国采矿、石油、化工等产业快速发展，重大危险源的数量大幅度上升，等级不断提高。全国范围内重大危险源的实际数量、分布和动态情况不清，重大危险源申报登记的信息完整性和准确性不够，重大危险源监控网络尚未建立，政府主管部门对各地区的重大危险的控制和管理情况也缺乏有效手段。
九应急管理经济政策缺失现象较严重。应急救援费用难以得到补偿。大部分救援队伍参加事故救援发生的材料损耗、交通费用等得不到补偿，救援积极性受到严重挫伤。应急救援队伍建设经费缺口大。救援人员待遇、奖励、抚恤以及救援车辆免交过路（桥）费用等经济政策缺失。
三、“十二五”期间安全生产应急管理工作指导思想、基本原则和工作目标
（一）指导思想。
以科学发展观为指导，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，以“一案三制”为重点，以完善应急体系、提高应急能力为主线，健全体制机制法制，强化基础工作，广泛宣传教育，狠抓预案管理，增强救援能力，全面提升安全生产应急管理水平。
（二）基本原则。
坚持预防为主、预防和应急救援相结合。
坚持以人为本、最大限度减少人员伤亡和事故损失。
坚持统一指挥、分级负责、密切协作、科学救援。
坚持政府引导、社会参与、强化基层、专兼结合。
坚持立足实际、按需发展、依托现有、提升能力。
（三）工作目标。
总体目标：
力争在“十二五”期间基本建成符合国情的安全生产应急管理和应急救援体系，建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，重点领域应急能力全面加强，应急救援能力基本满足社会经济发展的需要，可有效应对各类安全生产事故灾难，并为应对其他灾害提供有力的支持。
具体目标：
法制建设目标：到2015年，安全生产应急管理法规、政策、标准体系基本完善；在《安全生产应急管理条例》颁布的基础上，出台与其配套的规章、规程和标准。
机构建设目标：到2015年底，国家、省、市、重点县及中央企业应急管理机构全部建成，应急机构、编制、职责、人员、经费落实到位。
应急预案与培训演练工作目标：到2015年，形成“横向到边、纵向到底”应急预案体系，建立省、市、县三级安全生产预案报备体制，应急预案质量明显提高；安全生产应急专业人员培训覆盖率达到100%；高危行业企业应急预案演练达到每年至少1次。
应急救援队伍建设目标：到2015年，形成较为完善的国家（区域）、骨干和基层三级安全生产应急救援队伍体系，国家级队伍按照建设条件要求100%完成建设工作，国家应急救援队达到国际先进水平；骨干应急救援队伍按照要求100%完成装备配置；所有高危行业企业全部按照规程实现建立应急救援队伍或与有资质的应急救援队伍签订协议。
平台体系建设目标：到2015年，国家、省、市、高危行业中央企业应急平台建设完成率达100%，重点县达80%以上，企业安全生产动态监控及预警预报预防体系普遍建立，基本实现安全生产应急平台体系互联互通和信息共享；事故现场的图像、数据与各级应急指挥机构的实时传输接入率达到80%以上。
应急响应工作目标：到2015年，国家安全生产应急救援指挥中心在接到事故报告后60分钟内完成对事故周边应急救援队伍的协调调动；国家级队伍应急救援辐射能力加强，特别重大、复杂事故发生后救援人员携装备到达事故现场的时间由原来的12～20小时缩短到6～10小时。
四、主要任务
（一）完善安全生产应急管理法规、政策、标准体系。
尽快颁布实施《安全生产应急管理条例》，抓紧研究制定安全生产应急预案管理、救援资源管理、信息管理、队伍建设、培训教育等配套规章规程和标准，形成科学、系统的安全生产应急管理法规和标准体系。颁布实施《安全生产应急演练工作规范》、《危险化学品应急救援队伍质量标准化规范》等标准。逐步完善《煤炭生产安全费用提取和使用管理办法》，将企业应急救援装备的投入和救援费用支出，列入煤炭生产安全费用使用内容。建立应急救援体系运行经费保障、救援队伍社会性服务补偿标准、救援队员津补贴、抚恤和退出补助等制度；研究制定应急救援引入商业保险的运作办法。
（二）建立健全安全生产应急管理机构。
研究推动各级安全生产应急管理机构建设的方法与机制，积极推动各省、省辖市和县（市、区）三级应急管理机构建设，实现各级安全生产应急机构、编制、职责、人员、经费“五落实”。推动中央企业二级单位及省属大型企业全部建立健全专职应急机构和专兼职应急救援队伍。加强省级安全生产应急管理机构建设，并进行必要的装备配备，提高基层应急管理工作能力。
（三）理顺和完善应急管理与指挥协调机制。
完善国务院有关部门间的应急管理和应急救援协调联动工作机制；建立健全国家安全生产应急救援指挥中心与各省级应急管理机构、国家级救援队伍之间畅通的工作机制，进一步完善安全生产应急值守和信息报告制度，充分发挥应急平台的作用，提高应急工作效率；建立和完善区域间协同应对重特大生产安全事故的应急联动机制；建立健全各级安全生产应急指挥机构与有关应急救援队伍之间的日常工作机制和现场指挥机制；完善国家安全生产应急救援联络员制度，依法履行综合协调职责。
（四）加强应急救援队伍体系建设。
建立完善以国家级安全生产救援队伍、骨干救援队伍为主要救援力量的安全生产应急救援队伍体系；推动各地区将矿山、危化应急救援队伍建设纳入当地经济和社会发展规划，根据本地区矿山、危险化学品企业分布情况和经济社会发展的需要，统筹规划，加大资金、政策支持力度；积极鼓励和引导各类专业力量参与应急救援，成为安全生产应急救援体系的有益补充；建立和完善国家、区域安全生产应急救援队伍运行机制；加强矿山救援队伍与矿山医疗救护队伍协同作战能力，将矿山医疗救护体系建设纳入各地区应急医疗卫生救援体系和安全生产应急救援体系，同步规划，同步建设；开展化工园区、小煤矿聚集区应急救援队伍“一体化”示范建设。重点补充完善各级救援队伍应对重特大、复杂事故救援任务所需要的救援车辆、抢险救援装备、监测侦检设备、通信指挥设备、个人防护装备、后勤保障设备等装备器材；提升人员素质与专业能力，加强日常训练，搞好应急演练，提高实战技能；鼓励一专多能、平战结合，充分发挥救援队伍在预防性检查、预案编制、应急培训等事故防范和日常应急管理工作中的作用。
（五）规范应急预案编制与管理工作。
开展重大危险源、高风险生产过程的信息普查，开展风险评估，规范预案编制过程，细化操作程序，提高预案质量；搞好预案衔接，加强预案管理，建立健全预案数据库；制定应急预案演练管理办法，规范应急演练工作；加强预案培训与演练，总结救援经验教训，不断完善部门、企业预案，增强可操作性；针对各类事故情景，组织编制各类事故应急处置方案，完善应急预案体系。
（六）加快安全生产应急管理培训演练体系建设。
将应急管理培训纳入安全生产培训规划，统一安排部署，统一检查考核。面向高危行业从业人员和社会公众，开展安全生产应急管理宣传教育，普及应急救援知识。充分利用各级政府、国有大型企业现有的应急救援培训资源，对应急救援培训演练系统进行必要的装备设施补充与完善。通过建立国家安全生产应急救援培训演练基地、建设省级和各专业应急培训演练基地，实现定期对各级安全生产应急协调指挥机构管理人员、指挥协调人员以及各级救援队伍指战员的培训和演练。制定培训规划和考核标准，完善培训教材体系，充实师资队伍；将应急管理培训纳入安全生产执法人员培训、企业经营管理人员培训及国民素质教育培训内容，切实增强全民的安全生产应急意识，提高广大干部群众预防与应对事故灾难的能力。
（七）加强应急救援支撑保障能力建设。
加快应急救援技术的现代化、集成化、信息化建设。进一步完善安全生产应急平台体系，实现国家、省、市应急平台之间互联互通，加强指挥、协调、辅助决策等功能；加强应急救援科研能力、检测检验能力、人才培养能力等建设，促进应急救援关键技术和救援装备的研发和应用以及产业园区建设；加快国家（区域）应急救援队伍大型救援装备的储备和合理布局，建立安全生产应急物资储备制度和调运机制，指定有关企业、单位储备必要的物资装备和生产能力，形成多层次的应急救援物资储备；以煤矿、金属非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹等高危行业领域为重点，优先推广应用紧急避险、应急救援、逃生报警、逃生路线标识等先进适用技术和装备。不适应救援需要、不符合相关标准、性能不高、损害救援人员身体健康的落后救援技术装备要列入国家产业结构调整指导目录，予以强制淘汰。
（八）加快建立重大危险源监管体系。
推动高危行业领域企业完善重大危险源安全监控系统，加强对重大危险源，以及暂不具备搬迁条件的大型企业的安全监管，对涉及危险工艺的生产装置设施建立自动控制系统或独立的安全仪表系统。建立国家、省、市、县四级重大危险源动态数据库，建设国家重大危险源安全监控中心，构建重大危险源动态监管及监控预警机制。开展重大危险安全监控系统、设备、设施的检测检验，功能安全测试、分析等工作。
五、重点工程
（一）国家和区域矿山应急救援队伍建设。
本着统筹全局、整合资源的原则，参考国外经验，综合考虑我国矿产资源储量产量、区域煤矿及矿山企业数量、灾害危害程度、地域和环境、事故总量尤其是重特大事故数量，结合依托单位经济状况、支持所属救援队伍承担跨区域救援任务的能力以及所属的救援队伍矿山救护资质、事故处置经验和业绩、基础设施和装备配备情况等条件，分别依托鹤岗矿业、大同煤矿集团、中平能化、淮南矿业、芙蓉集团、靖远煤业、开滦集团等7大矿业集团公司先期加快建设国家矿山救援鹤岗、大同、平顶山、淮南、芙蓉、靖远、开滦队，使其成为实力最强、现代化水平最高的矿山救援队伍，发挥核心骨干和示范带头作用。
同时，建立14个区域矿山救援队，以及在中央财政的支持下，重点加强建设一批隶属于中央企业的矿山救护队伍，主要服务于本地区及周边省（区、市）。
（二）国家危险化学品应急救援队建设。
综合考虑我国石化、化工行业的重点危险化学品企业分布，事故分布状况，现有应急救援资源等因素，同时兼顾救援力量辐射全国的原则，对国家危险化学品应急救援队进行统一布局，依托大型石化、化工企业现有应急救援队伍，建设北京、南京、重庆、兰州、广州、吉林、大庆、九江、洛阳、湖北、乌鲁木齐、辽阳、宁波、淄博、天津、沧州、太原、株洲、上海、泸州、青海、青岛等22个国家危险化学品应急救援队。重点加强大型、特殊装备及机动能力建设，主要包括工程抢险装备、化学火灾扑救装备、有毒有害物质处置装备、危险化学品侦检装备、通讯指挥装备、培训演练装备等。
（三）矿山与危险化学品应急救援骨干队伍能力建设。
应急救援骨干队伍是是本地各级政府在事故发生第一时间开展应急救援的基本依靠力量，能够快速、及时、有效地对各类矿山、危化事故实施应急救援，在本地区、本企业生产安全事故应急救援中发挥骨干作用。
各地政府和依托单位作为骨干队伍建设的主体，要根据本地区经济社会发展实际，本着统筹规划、合理布局，依托现有、重点加强的建设原则，加强前期规划建设的110支矿山应急救援骨干队伍、154支危险化学品应急救援骨干队伍应急能力建设。对矿山救援骨干队伍进行车辆、通信指挥、侦测搜寻、灭火装备、救援工具、钻进掘进、排放设备、排水设备等应急救援装备配置，对危险化学品应急救援骨干队伍重点配备用于化学品事故工程抢险、化学火灾扑救、有毒有害物质处置、侦检、通信指挥等设备。全面提升骨干队伍应急救援能力。
（四）国家矿山医疗救护体系建设。
依托大型矿务局总医院或地方卫生医疗机构（二级以上包含二级的医疗机构）开展国家级矿山医疗救护基地和省级骨干队伍标准化建设工作。在国家、区域矿山救援队布点区域建立国家矿山医疗救护基地21个，与国家、区域矿山应急救援队联动；根据我国煤矿、井口、矿山救护队及产煤量的分布，依托大型矿务局总医院或地方卫生医疗机构（二级以上包含二级的医疗机构）建立一定数量的省级应急医疗救护骨干队伍；形成国家医疗救护基地、骨干队伍、企业队伍的三级矿山医疗救护队伍体系。通过配置先进的、符合矿山救援特殊需要医疗救援设备，加强培训与演练，提高矿山应急医疗救援人员的素质和能力，建设一批技术力量雄厚、装备精良、训练有素、医疗救援能力强的专业医疗救护队伍。
（五）国家矿山应急救援产品性能检测检验中心建设。
设立专门的应急救援产品性能检测检验机构，制定相关行业的技术标准，搭建对各种可能因素的分析、模拟、验证的试验检测平台，进行灾变环境下应急救援装备性能检验测试技术研究，以提高救灾装备的可靠性和适用性，提升我国矿山应急救援装备的质量水平。
依托现有矿用安全产品检测检验机构的基础设施、仪器设备和配套设施，通过改扩建和补充购置检测试验仪器、设备，建立国家矿山应急救援产品性能检测检验中心，逐步形成完整的矿山应急救援产品技术标准、性能检测方法、性能合格评定等体系，承担煤矿主要应急救援产品的性能检验及技术服务，提高应急救援装备的性能可靠性。
（六）重大危险源普查及国家重大危险源监控中心建设工程。
针对当前全国范围内重大危险源数量、分布及其状况不清，重大危险源监控管理水平低等问题，建设国家重大危险源安全监控中心，建设现场数据采集处理系统、数据传输及信息通讯系统、高风险流程实时参数、实时视频监控系统、事故风险评估与安全智能分析系统、预警报警系统、事故模拟仿真及分析系统、统计分析查询系统等，实现同省级重大危险源监控中心的信息对接，构建重大危险源动态监管及监控预警机制，对重大危险源实施有效监控管理。
六、规划实施的保障措施
（一）加强组织领导，建立规划实施的监督检查与沟通协调机制。
加强各级政府对安全生产应急管理工作的领导，理顺安全生产应急管理体制，完善监督检查与沟通协调机制，落实相关责任，保证规划实施效果。按照分类指导意见，进一步加强对各省和中央企业应急管理发展规划工作的指导。各省、各中央企业安全生产应急管理机构要结合本地区、本企业应急管理工作特点和实际需求，制定自己的应急管理发展规划或实施计划，落实规划的各项任务和项目，并争取将安全生产应急管理的主要任务和项目纳入国民经济与社会发展规划纲要及安全生产专项规划之中。加强与项目审批部门的沟通联系，争取重点项目尽快完成前期准备工作和立项批复，加快重点项目建设进程。建立规划实施的评估检查机制，定期对规划任务与项目实施进展和效果进行评估检查、考核督促，及时发现问题，总结推广经验。
（二）建立安全生产应急管理投入和经费保障制度与财政政策。
拓宽安全生产应急管理投入渠道，形成国家、地方政府、企业及全社会多元化的投入机制。通过争取重点项目立项，建立应急救援基金、救援队伍有偿服务、救援设备器材租赁等制度，研究制定并协调出台应急管理和救援相关财政政策，鼓励企业和社会投资等方式，解决应急救援能力建设和运行经费问题。建立专项奖励基金对在生产安全事故救援中做出积极贡献的企业救援队伍、社会救援力量进行表彰奖励。鼓励有基础、有条件的地区开展安全生产应急救援产业基地建设，积极争取相关部门出台有关产品税费减免、资金补贴等方面的政策措施，促进应急救援装备产业的发展。
（三）进一步完善安全生产应急能力建设标准与规范。
研究制定安全生产相关应急能力建设标准、规范及评估方法，明确应急能力建设需求分析、项目规划与实施、资源配置、培训演练、改进提高等全过程的管理要求，逐步建立并完善应急能力持续改进的机制；基于对各级各类风险的分析进行应急能力的布局规划，尽量避免出现能力缺失或重复建设等现象；通过标准规范的制定与实施，促进各类应急救援队伍、应急物资储备、应急平台等的规范化建设和发展。
（四）加强安全生产应急管理的科技支撑与人才培养。
鼓励支持院校、研发机构、生产经营单位和应急救援队伍针对应急管理和应急救援中急需解决的技术性难题进行研究攻关；引进、消化吸收国外先进救援技术和装备；开展应急救援知识的宣传教育普及，提升公众的安全意识和自救互救能力。建立安全生产应急管理和应急救援科技成果发布、推广和产品化的平台和渠道，加快科研成果的转化。加强安全生产应急管理专业人才培养和激励机制建设；指导督促各地区、各有关部门、各类生产经营单位根据实际情况需要，分行业领域建立专家库，充分尊重和发挥专家的作用，为应急管理和应急救援工作提供技术指导和智力支持。
（五）加强安全生产应急管理的国际交流与合作。
进一步加强与各国政府、国际组织和国外民间团体在安全生产应急救援领域的交流与合作。学习借鉴国际成功的安全生产应急管理体系建设模式和经验，指导我国应急管理体系建设。加强应急管理国际技术交流与人员培训，提高我国应急管理人员的技术水平和应急能力。加强应急管理科技信息交流，跟踪国际应急管理与应急救援科技发展前沿动向，努力赶超国际先进水平。