依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）

    公开征求意见时间：2012年6月25日至2012年7月10日

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    教育部

    二〇一二年六月二十五日

    依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）

    为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称教育规划纲要）提出的大力推进依法治校的要求，在各级各类学校深入落实依法治国基本方略，建设现代学校制度，在2003年发布的《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法[2003]3号）的基础上，根据宪法以及有关的法律、行政法规、部门规章及相关规范性文件，制定本实施纲要。

    一、依法治校的重要性与紧迫性

    1.依法治校的重要性与紧迫性。依法治校是在学校落实依法治国基本方略的必然要求。实现依法治国，建设社会主义法治国家的目标，要求各个行业、领域都要实现依法治理。学校作为具有公共管理职能的社会组织，需要按照法律至上、保障权利、制约权力的原则，实行依法治校。依法治校是建设现代学校制度、构建新型政校关系的根本保证。建设现代学校制度要求实现政府与学校之间、学校与社会之间，以及学校内部的依法治理，使学校真正成为独立办学主体，实现依法自主发展和自我监督。学校必须通过依法治校，切实转变办学和管理的理念、思路、方式与手段，为建设现代学校制度奠定坚实基础。依法治校是完善学校内部治理结构、提高管理水平与效益，办人民满意教育的迫切需要。当前，学校管理活动的自主性、复杂性、权利义务关系的多样性显著增强，法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出，给学校管理带来了许多新的问题与挑战。学校必须通过依法治校，实现管理的制度化、规范化和法治化，必须在管理中重视对自身法定义务的遵守，依法实现与公民、社会其他组织的对话与合作，获得人民群众的认可与支持。依法治校是学校推进人才培养模式改革、实施素质教育的重要保障。加强青少年的公民意识教育，培养青少年树立社会主义法治理念，要求各级各类学校把培养具有现代法治观念和法律意识的社会主义合格公民，作为教育的重要任务和实施素质教育的重要目标。依法治校是构建符合法治理念的育人环境，培养学生学法明理、树立公民意识的重要保障。

    二、依法治校的目标与总体要求

    2.依法治校的目标。依法治校是在学校这一特定社会组织内，深入贯彻科学发展观，落实依法治国基本方略，弘扬和践行社会主义核心价值体系，依据法律的原则与要求，建立合法公正、系统完善的制度与程序，健全民主管理的体制机制，形成政府依法管理学校，学校依法自主办学，学校、教师、学生合法权益得到有效保护的管理格局；依法保障教育方针得以贯彻，学校的教育活动得以顺利开展、教育目的和理念得以实现；使学校的办学宗旨、教育活动与制度规范，符合民主法治、自由平等、公平正义的社会主义法治理念要求，有利人才培养，促进校园和谐。

    3.依法治校的总体要求。依法治校首先要坚持社会主义办学方向，在学校树立法律至上、尊重章程、依法依章办事的理念与要求，实现法律、规则面前的人人平等，实现管理活动、办学活动有法可依、有章可循。依法治校要突出法治原则对学校治理方式与手段的总体要求，重在制约和规范管理权力的行使。要以增强学校领导者依法治校的意识和能力、提高章程及制度建设质量、规范和制约管理权力运行、保证法律、规章的有效执行、完善权利救济机制为着力点，体现法治要求对学校工作全局、管理全程的统摄与指导，对学校具体办学活动、管理行为的系统规范。在管理中要准确把握权利与义务、民主与法治、实体与程序、教育与惩戒的平衡，实现目的与手段的有机统一，避免以苛刻繁复的行为规则，代替管理职责和教育艺术。依法治校要紧紧围绕和服务于学校人才培养、提高教育质量的根本任务，体现学校特色，关注师生需求。要从制度层面，贯彻和落实以人为本的原则，切实尊重和保护教师、学生的合法权益，提高服务意识，重视基层民主建设，依法落实师生的知情权、表达权、参与权和监督权。要以有利于学生健康成长、全面发展为根本出发点，改革、完善人才培养和评价制度，健全教学、研究与学习制度，促进学校管理重心与方式的转变。

    三、提高制度建设质量，形成以章程为核心、自主管理的制度体系

    4.依法制定具备自身特色的学校章程。依据章程自主管理是学校的法定权利。章程是各级各类学校依法治校的直接依据。要遵循法制统一、坚持社会主义办学方向，坚持以促进改革、增强学校自主权为导向，按照有利于调动教职工的积极性和创造性、激发学校的办学活力和竞争力、规范治理结构和权力运行规则的原则，开展章程建设。章程要充分反映广大教职员工、学生的意愿，凝练共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，着力解决学校办学、管理中的重大问题，突出科学性和可操作性，成为学校依法办学、自主管理、履行公共职责的基本规则。高等学校依据《高等学校章程制定暂行办法》制定或者修改章程，由教育部或者省级教育部门核准；普通中小学、中等职业学校章程，由主管教育部门核准。

    5. 提高制度建设质量，形成系统全面的制度体系。学校制定章程或者关系师生权益的重要规范性文件，要遵循公开、民主的程序，在学校内公开征求意见、充分讨论，重大问题要采取听证方式听取意见，并以适当方式反馈意见采纳情况，保证师生的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要增加义务，不得设定罚款，或者其他可能侵犯师生基本权利的处罚事由和惩戒办法。要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、人事、财务与资产、学生、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部组织的组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。学校章程和规范性文件，应当加以汇编，便于师生了解、查阅。有网络条件的，应当在学校网页上予以公布。涉及师生利益的规范性文件实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的规范性文件不得施行。

    6.加强对规范性文件的清理，建立依法审查机制。坚持立“新法”与改“旧法”并重。学校要设立或者指定专门机构，按照法制统一和法律保留的原则，对校内制度文件进行审查。对与上位法或者国家有关规定相抵触，不符合学校章程和改革发展要求，不符合保障师生合法权益需要，或者相互之间不协调的内部规范性文件和管理制度，要及时修改或者废止，保证学校的规章制度体系层次合理、简洁明确。要建立规范性文件定期清理制度，清理结果要向师生公布。新的教育法律法规、规章或者重要性文件发布后，要及时对照其中规定修订校内相应的制度文件。

    四、建立健全科学民主决策机制，完善学校治理结构

    7.规范决策和决策执行程序。要加强和改善学校党的领导，按照有关规定，健全校内重大事项集体决策规则，完善决策程序，推进学校决策的科学化、民主化、法治化。凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教育教学改革和师生切身利益的重大决策、重大项目等决策事项，要按照有关规定，进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。要依法明确学校决策机构的组成、职权和议事规则，避免个人专断，其中：高等学校要依法明确学校党委、校长的职权范围和决策程序，推动内部法人治理结构的完善，充分发挥学校理事会（董事会）等机构在决策中的作用；中小学要健全校长负责制，建立学校校务会议，完善民主决策程序；中等职业学校要完善校长负责制，建立有行业企业人员参加的学校管理理事会或董事会，形成校企合作决策机制；民办学校和中外合作办学机构的学校董事会或者理事会，要有健全的议事规则，依法按期开会履行法定职责。要形成决策、执行与监督权相互制衡，保证学校管理与决策的规范、廉洁、高效。在重大决策执行过程中，学校要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解教职员工及有关方面对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。公办学校因违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则追究责任。

    8.科学设置内部职能机构，完善治理结构。要根据学校特点和需要，以教学、科研为中心，在规定的机构限额内，按照精简、高效的原则自主设置各种职能部门，按照有利于为教师、学生提供便利服务的要求，明确各个职能部门的职责、权限与分工，健全重要部门、岗位的权力监督与制约机制。要在机构设置和职能上，实现行政权力与学术权力的相对分离，保障学术权力按照学术规则相对独立行使。要实行校企分离，学校不直接参与举办经营性组织；已经举办的，要与学校之间建立清晰的法律关系，形成规范的管理制度。

    五、推进信息公开，健全民主监督

    9. 大力推进信息公开和办事公开。按照《高等学校信息公开办法》以及中小学信息公开的规定，建立健全信息公开的机构、制度，落实公开的具体措施，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权，重点公开经费使用、培养目标与课程设置、教育教学质量、招生就业、收费等社会关注的信息。要创新公开方式、丰富公开内容，建立有效的信息沟通渠道，使学生、家长以及教师对学校的意见、建议能够及时反映给学校领导、管理部门，并得到相应的反馈。面向师生提供管理或者服务的部门、机构，要全面推进办事公开制度，公开办事依据、条件、要求、过程和结果，充分告知办事项目有关信息，并公开岗位职责、负责人信息、工作规范、监督渠道等内容，提供优质、高效、便利的服务。

    10.健全校内民主监督机制。依法健全教职工代表大会制度，保证教职工代表大会的组织和运行符合规定，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用。专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，要经教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。学校特别是高等学校要积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，改革完善学生代表大会制度，落实学生的民主选举权、自主决策权；制定学生管理或者涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生意见。积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。

    11.建立健全中小学家长委员会制度。中小学应当逐步建立健全班级和学校两级家长委员会。家长委员会承担参与教育工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，其成员由家长民主选举产生。学校应当提供必要条件，保障家长委员会对学校、教师的教育教学、管理活动实施监督，提出意见建议，应当定期与家长委员会成员进行沟通，听取意见。学校实施采购校服、订购教辅材料、组织活动、代收费用等直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并做出相应说明，提交家长委员会做出决定。有条件的地方，可以设置区域的家长委员会联合会，扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。

    六、依法办学，形成平等自由公平公正的育人环境

    12. 依法组织和实施办学活动。学校办学活动应当以育人为本，全面贯彻国家教育方针，依法全面执行国家课程方案和课程标准，注重教育教学效果，形成良好的校风、教风和学风。要严格依法招生，建立自我监督机制，保证招生活动规范、透明，招生制度和选拔机制与程序公平、公正。要建立健全教育教学管理制度，在课程设置、教材选择等环节建立评估机制，健全教学质量的评估和反馈机制。依据有关规定，完善管理制度，对学校内设机构、教师开展或者参与培训等活动进行规范和严格限制，保证不影响学校正常的教育教学活动。

    13.建设平等安全的校园环境。落实人人平等的法治原则，面向每个学生、平等对待每个学生，消除以任何形式对学生进行分类、区别对待以及歧视的制度、言行。要切实保障残障人士的平等受教育权利，不得以非法理由拒绝招收残障学生。要为残障学生平等、无障碍地参与学校生活提供条件和便利。大力弘扬平等意识，在体制和制度上落实和体现师生平等、男女平等、管理者与师生平等的理念。各级各类学校及幼儿园要根据学生的身心特点和认知能力，完善校园安全管理制度，落实对学生教育与管理的法定职责，建立健全学校安全风险防控机制和安全事故应急处理机制，切实保障学生、教师的生命健康权。

    14.健全学术自由的保障与监督机制。要依法健全保障师生教学自由、研究自由、学习自由的体制、机制。完善学术评价制度，对涉及学术自由、学术道德的行为，建立科学的认定程序和办法。要明确教师课堂教学的行为规则和基本要求，保障教师根据培养目标、教学计划和法定要求，充分行使教学的专业自主权，科学、自主地安排教学内容和方法。建立灵活的教学管理制度，鼓励、保护学生自主、自由的学习，形成有利于创造性人才成长的制度环境。

    15.建立公平公正的制度环境。学校配置资源以及实施专业技术职务评聘、岗位聘任、学术评价和各种评优、选拔活动，都要按照公平公正的原则，制定具体的实施规则与办法，实现过程的公开透明，接受利益相关方的监督。要保障各种学术评价机构能够独立开展活动，保障学术评价过程和标准的公平公正。要完善教师考核制度，形成公平竞争的制度环境。要保障学生管理、学业评价、资助及奖励活动的公平公正，增加透明度，健全监督机制。

    七、规范管理权力，尊重师生主体地位

    16.完善教师管理制度。要依据《教师法》和其他有关法律、规定，建立和完善教师聘任制度，制定权利义务均衡、目标任务明确，具有可执行性的聘任合同，明确学校与教师的权利与义务，并认真履行合同。要依法在教师职务评聘、继续教育、奖惩考核等方面建立完善的制度规范，实现依法聘任教师，依法保障教师享有各项法定权利。要充分尊重教师在教学、科研方面的专业权力，在学校的学术组织中要保证普通教师代表的比例不低于50%。强化师德的建设与监督，落实教师职业道德规范，建立教师共同体对师德的自我监督机制。

    17.尊重和保护学生权利。学生管理制度应当以学生为中心，体现公平公正和育人为本的价值理念，尊重和保护学生的基本权利、人格尊严。对学生进行处分，应当做到事实清楚、定性准确、依据充分、程序正当，重教育效果，做到公平公正。对违反学校纪律的学生，要明确处分的期限与后果，积极教育挽救，给予悔改机会。要保障学生的人身权、财产权和受教育权不受到非法侵害，杜绝体罚或者变相体罚、限制人身自由、违法乱收费以及由于学校过错而造成的学生伤害等侵权行为。

    八、健全校内权利救济制度，形成便捷有效的纠纷解决机制

    18.依法健全纠纷解决机制。要把法律作为解决校内矛盾和冲突的基本依据，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。要特别注重和发挥基层调解组织、教职工、学生自治组织和法制工作机构在处理纠纷中的作用，建立公平公正的处理程序，将因管理行为、学术评价、教职工待遇、学生处分等引发的纠纷，纳入不同的解决渠道，提高纠纷解决的效率。要尊崇法律、尊重司法。对难于在校内完全解决的纠纷，应当积极按照法定程序，提交教育行政部门、仲裁机构、社会调解组织或者司法机关依法解决。对师生与学校发生的法律争议，应当端正态度，积极应诉，认真落实行政申诉、人事仲裁、行政复议决定或者司法判决等法律文书中要求学校履行的义务。

    19.完善教师学生权利的救济制度。学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、岗位职责、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，做出申诉或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，主要成员应当经教职工代表大会认可。完善学生申诉机制。在实施学籍管理行为，对学生做出不利处分前，应当给予学生陈述与申辩的机会，对未成年学生应当听取其法定监护人的意见。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，完善学生处分程序。学生申诉处理机构的组成、申诉申请的受理及处理规则，应当体现公开、公正的原则。

    九、深入开展法制宣传教育，形成浓厚法治文化氛围

    20.加强学校管理者和教师依法治校意识与能力的培养。学校管理者要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立依法办学、依据章程自主管理、公平正义、服务大局、尊重师生合法权益的理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决学校管理中出现的矛盾与问题的能力。学校新任领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法治校理念的情况。要认真组织教师的法制宣传教育，将法律知识纳入教师继续教育内容。对专门从事法制教育教学的教师，要组织参加专门培训，提高其对法治理念、法律意识的理解与掌握程度。

    21.切实加强和改善学生法制教育。认真落实教育系统普法规划的要求，开展好法律进课堂活动，做到学生法制教育计划、课时、教材、师资“四落实”。中小学校要将学生法治意识、法律素养，作为素质教育的重要内容，纳入学生综合素质考核。要深入开展学生法制教育的理论与实践研究，不断丰富法制教育的形式与内容，让学生通过课堂教学、主题活动、社会实践等多种方式，了解法律知识，培养法治理念。要把法治文化作为校园文化建设的重要组成部分，利用各种校园宣传媒体与形式，弘扬社会主义法治理念，宣讲法律原则和知识，将平等自由意识、权利义务观念、规则意识、契约精神等理念，渗透到学生行为规则、日常教学要求当中，凝练到学校校训或者办学传统、教育理念当中，营造体现法治精神的校园文化氛围。

    十、转变管理观念，切实提高依法治校的能力与水平

    22.切实转变对学校的行政管理方式。各级教育行政部门要大力推动依法治校工作，按照规划纲要要求，依法行政、严格按照法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，落实学校的办学自主权。要切实转变管理学校的方式、手段，从具体的行政管理，转向依法监管，尊重学校办学自主权，切实减少过多、过细的直接管理活动，积极探索建立综合执法机制和依法监督机制，提高行政执法能力，主动为学校解决法律问题，依法维护教育活动的正常秩序。要引入社会监督机制，落实公办学校、民办学校平等法律地位的规定，及时发现并公平纠正、处罚学校的违法行为。要积极配合有关部门开展校园及周边环境的治理工作，依法保护学校的合法权益和校园安全，为学校教育教学活动创造良好的环境。要推动各级各类学校领导自觉把依法治校作为学校办学和管理的基本准则，作为推进学校内部体制改革的原则与路径，落实校长作为推进依法治校的第一责任人的职责，加强对学校依法治校工作的指导，推动和监督学校逐级、按岗位建立健全依法治校的工作要求和目标考核机制，狠抓落实。

    23.建立健全依法治校工作机制。学校要将依法治校纳入学校整体工作规划，要作为年度工作的专门内容，向教职工代表大会进行报告。学校依法治校的工作情况，应当根据要求同时报送主管教育行政部门，并纳入信息公开的范畴，向社会公开。高等学校应当设立法制工作机构或者指定专门的机构综合负责推进依法治校工作，中小学应当指定专人负责；有条件的，可以聘请专业人员作为法律顾问。学校的法制工作机构或人员在学校的决策、管理过程中要发挥参谋和助手作用，学校出台有关管理措施、对外签订的合同、实施改革方案等，要由法制工作机构组织进行合法性评估、论证。

    24.建立健全依法治校考核评价机制。学校依法治校的能力与情况直接反应学校管理的理念与水平。教育行政部门要把依法治校情况与教育教学质量，作为对学校进行综合评估的两个方面，平衡加以考核，同时，作为考核学校的领导班子重要指标。要创新对学校依法治校情况的考核评价机制，采取多种途径听取师生意见、公众反映，注重评估依法治校的教育效果、社会效果。各级教育行政部门都要建立由法制工作机构或者其他综合部门牵头负责的依法治校工作机制，加强对学校工作的指导，建立学校领导任前法律考核制度，以依法治校的综合性考核，代替相关的专项考评，减少对学校具体办学与管理活动的干扰。要采取有效措施，推动和鼓励学校按照纲要要求，积极开展依法治校、推动校内管理体制改革；奖励在依法治校中做出突出成绩、形成先进经验的学校。

    25.深入开展依法治校示范学校创建活动。推进依法治校要立足学校需求，结合实际、分类指导、示范引领。不同层次、不同类型的学校要根据本纲要，结合自身特点和需要，制定本校依法治校的具体办法。地方各级教育行政部门要及时总结学校在依法治校实践中形成的典型经验与成功做法，完善对不同类型学校依法治校的具体要求，分类实施指导。进一步完善依法治校示范校的标准，将依法治校示范学校创建活动制度化、规范化，在国家和地方层面，逐级开展依法治校示范学校创建活动，积极推广典型经验，推动各级各类学校依法治校水平的整体提高。