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法制网北京12月22日讯 记者汪闽燕 据澳门中联办消息，12月16日，国务院常务会议通过《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图（草案）》，调整了澳门特别行政区的陆地界线，明确了水域管理范围。 这是澳门首次获得中央划定行政管辖水域，是中央继决定澳门特区租用拱北内地地块兴建边检大楼、填海建设珠澳跨境工业区、租借珠海横琴地块兴建澳门大学横琴校区并依照澳门法律实施管辖、批准五块填海工程之后，再度依法运用国家权力为澳门特区“开疆辟土”的大事，体现了国家对澳门各界意见和要求的重视和响应，凝聚着全国人民对澳门特区繁荣发展的支持和关照。 澳门水域原有状况和习惯管理格局的形成 澳门在葡据时期，尽管葡萄牙人来自海上、擅长海事，但其殖民管辖的地域范围，在法律上仅限于“澳门及澳门所属之地”的陆域范围，并不及于水上。因此，历代中国政府都拒绝承认葡澳政府对毗邻水域的任何权力，全国人大常委会一九九九年《关于根据澳门基本法第一百四十五条处理澳门原有法律的决定》中，明确认定澳葡立法会制订的“规范澳门水域公产制度”的第六/八六/M号法律，整体抵触基本法而不予采用为特区法律，其法律和政治基础即根源于此。但是在过往漫长的年代中，葡澳政府和当地居民实际利用和管理着澳门毗邻水域的部分事务，如在半岛和路凼间修造桥梁和公路、修建码头并维持航道的疏浚等，既能为当地提供其时内地难以负担的管理和服务，而且多数对整个地区交通和经济与社会生活有利，故长期为中方所容忍。这样的事实状态长期积累，就逐渐自然形成了澳门习惯水域的特殊实状。 澳门习惯水域存在的事实和法律问题 澳门回归祖国的历史性转变，排除了把中国领域划给外国殖民者的根本法律障碍，承认澳门特区对习惯水域的管理权限，从不容中国主权辖域转让他国的问题，演变为中央在其管辖的不同地方行政区域间划定行政区划的问题，在法律上和政治上都具备了解决的必要性和可行性。从必要性上观察，澳门习惯水域形成的特殊背景，决定了在特区成立之初难以明确划定其地域范围，而且在其性质、地位、管辖方式和内容上也存在一些模糊乃至混乱的问题，迫切需要解决。如在原有的习惯水域管辖体制上，因为澳门的管辖缺乏规范上的合法性，故一切以服膺且不妨碍中国内地对相关水域的管辖为前提，形成的共同管辖状态中，双方都有权管，究竟谁管取决于各方意愿，即所谓“便利管辖”为基础。由于双方都具有管辖权且缺乏明确分工，即可能形成“有利的事，双方争着管；无利的事，双方都推脱”的局面，因此，明确管辖权归属并相应确立在特定地域内的单一管辖，是避免矛盾、强化责任、建立清晰的权责体系并在此基础上形成新型合作关系的重要基础。 从可行性上来分析，一是澳门和广东珠海都是中国单一制国家的地方设置，其毗邻水域都是中国管辖的内水，澳门作为直属中央的地方行政区域，理应和其他沿海沿江地方一样享有对其毗邻水域享有相应的管理权，原本因政治原因而划归珠海管理的水域该按照地理特征和过往习惯而“物归新主”。二是决定省际行政区划并批准相应的水域界限，按照现行宪法的规定即属于国务院的法定权限，澳门和珠海都需要服从中央政府“定纷止争”的制度安排。三是中央自去年习近平主席在出席澳门回归十五周年纪念活动上，宣布启动明确澳门习惯水域工作以来，展开了充分的调研，听取了粤澳双方的意见，依照相关法律拍板定案，为最终明确划界奠定了基础。 特区水域管理制度从习惯到法定还有待完善相关法律规制 澳门水域管辖权从无到有，特区水域管理制度从习惯到实现依法管理，尽管具备了中央授权的法定基础，但相关法律制度的建立和完善，却绝非一蹴而就。一是不能简单沿袭原有习惯水域状态下“共同管辖”遗留的旧习，要切实担当起管理好澳门行政水域的治安、海关、交通安全和运输便利、海事用役权的分配和规范、生态保护和卫生监察等各类海事活动，立章建制，建立起具有澳门特色的水域管理规范体系和制度体系。这是个涉及多部门、多领域的重要工作，必须加强统筹协调，把好事办好。二是要及时修订相关法律，在明确中央和特区在管理水域方面相关权限划分的情况下，进一步明确澳门管理水域相关事项的内部分工安排，配备足够警力去应付反偷渡、航行安全指挥等薄弱环节，填补由于内地相关部门管理权限退缩带来的过渡性空档，保障特区的正常管理秩序。三是要建立专业的水域管理队伍，制订完善妥当的用海规划，形成合理适度的保护水域、永续使用的政策制度，为澳门发展多元产业服务，为提高广大民众生活福祉服务。 中央关怀送真情，澳门管护定认真。相信特区政府有意愿、有能力不负中央重托，管理好澳门水域的各项事务，在新的基础上处理好粤澳合作的崭新课题。 |
