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在经历了开幕式和会议初期各自基本立场陈述之后,巴黎气候变化大会开始围绕减排额度分配、资金和技术援助落实、透明度和监督机制设立等多项议题展开讨价还价,以期在11日前能缔结协议。从目前陈述的各方立场来看,发达国家与发展中国家之间在一些关键问题上还存在重大分歧。其中争论最大的是援助资金的落实问题。 出席大会的中国代表团首席谈判代表苏伟在开幕式当天接受中央电视台记者采访时表示,“会场里的事确实很难办,最难的事情还是资金问题,这也是关系到巴黎大会能否被认为是一个成功大会的关键”。习近平主席在大会开幕式发言中重申了中国的一贯立场,并明确提出,“发达国家应该落实到2020年每年动员1000亿美元的承诺,2020年后向发展中国家提供更加强有力的资金支持。此外,还应该向发展中国家转让气候友好型技术,帮助其发展绿色经济。”这一立场表达了广大发展中国家的共同愿望,也是历次缔约方会议上发展中国家与发达国家之间争论最激烈的议题。此次大会最终能否满足发展中国家的愿望,还取决于对一些细节问题的落实。 焦点一:千亿资金能否落实 《联合国气候变化框架公约》2009年哥本哈根缔约方会议达成的协议规定,发达国家承诺2010至2012年间提供300亿美元快速启动资金,并在2020年前实现每年筹资1000亿美元,用来支持发展中国家应对气候变化行动。为便利资金的筹集和发放,决议还决定创立“绿色气候基金GCF”。 截至目前,已有38个国家承诺向GCF注资,但总金额仅有102亿美元。据OECD和气候政策倡议组织联合发布的《2013—2014年气候融资和1000亿美元目标》提供的数据,发达国家提供的此项资金2013年是522亿美元,2014年为618亿美元,并乐观地声称,至少已经实现了多半目标。 但发展中国家并不认同这一数字,批评它夹杂了过多的水分,甚至包含了官方发展援助(ODA)重复计算的数字。尽管哥本哈根协议规定援助资金可以包括政府资金和私人资金、双边和多边筹资以及另类资金来源等多种渠道,但同时也规定,援助资金的“很大一部分将通过绿色气候基金来发放”。目前发达国家给出的这个数字显然是想尽一切办法拼凑出来的,严重背离了协议精神。此外,不少发达国家倾向于私营部门投资占据援助资金的主导地位,而发展中国家要求公共部门出资占绝大多数。 为此,巴黎大会首先需要对援助资金协商出一个明确的定义,如果没有一致同意的定义,争论将永无休止。 焦点二:发达国家能否增资 2020年后,在1000亿美元起点基础上继续增加发达国家的资助力度,这是发展中国家的共同要求,但发达国家能否同意继续增资是一个很大的悬念。 2015年9月25日《中美元首气候变化联合声明》和2015年11月2日《中法元首气候变化联合声明》都只是含混地说“发达国家在2020年后继续为发展中国家提供强化的资金、技术和能力建设支持至关重要”,但却没说是否增加。由此看,后续增资将是此次大会争论的难点之一。即便增资,增加多少和按什么样的标准出资也是难题。 目前美国承诺向GCF注资30亿美元,是贡献最多的国家。但按人均出资比例,美国是9.4美元,远远赶不上人均出资60美元的瑞典和50美元的挪威。按照《气候变化框架公约》特设机构提出的谈判文案,该议题的备选方案之一是2020年后发达国家每年拿出GDP的1%纳入GCF,且要与现有的官方发展援助(ODA)区分开来单独计算,不附带任何条件。2014年美、欧、日、加、澳的GDP总额是43.7万亿美元,1%意味着4370亿美元,估计发达国家不会轻易接受这一方案。 焦点三:发展中国家是否出资 早在GCF设立之始,美国代表就明确表示,设立基金的大门并非只对发达国家开放,对发展中国家也是敞开的。尤其是GDP位居世界第二和外汇储备世界第一的中国,在出资问题上曾长期遭西方国家诟病。为防止西方国家继续利用中国作为其拖延出资的借口,也为表示中国对南南合作的诚意,中国政府在2012年6月举行的联合国可持续发展大会上宣布,中国将拨款1000万美元开展为期3年的气候变化南南合作,后又承诺将资助额翻倍到2000万美元。到2015年9月,中国在《中美元首气候变化联合声明》中再次承诺将拿出200亿元人民币(约31亿美元)建立“中国气候变化南南合作基金”。这一出资额度已经超过了承诺向GCF注资最多的美国,因而受到了普遍赞誉。 虽然这一举措使中国在巴黎大会上更加主动,但发达国家有可能会得寸进尺,将发展中国家自愿的资助上升为一种义务,或者要求印度等其他发展中国家效仿中国出资。中国谈判代表谢振华曾强调指出,“这不是我们的义务,是我们自愿的”。这一立场能否得到发达国家的认可仍然是一个悬念。 焦点四:透明问责机制能否落实 从过去的国际合作经验看,作出承诺和签署条约是一回事,而条约规定的义务最后能否落实则是另外一回事。 在2011年的德班气候会议上,中国代表团团长解振华就曾对发达国家的做法提出了强烈的批评,质问西方国家“要对发展中国家提供资金和技术,你提供了吗?讲了20年到现在并没有兑现”。GCF目前得到的承诺注资虽然少得可怜,这些承诺能否兑现还是未知数。 据GCF官网给出的资料,目前仍有不少国家只是作出承诺而尚未签约,其中包括美国。鉴于美国共和党长期反对参与全球气候合作,且它在2016年总统大选中的民望一直很高,这就使美国的资助承诺充满了不确定性。在签约的国家中也有相当大一部分只是部分签约,而非全额签约。为防止西方国家口惠而实不至现象重演,中国等发展中国家在提交的立场文件中都强调巴黎谈判要建立透明问责机制。11月初发表的《中法元首气候变化联合声明》已就透明问责机制的创立达成一定共识,但在一些细节问题上仍然存在不少分歧。巴黎大会最终能否克服分歧而建立起一个有效的监督保障机制,关键就看聚会巴黎的各国领导人这十多天的决断。 (作者系中国人民大学国际关系学院副教授) |
