安理会改革开始讨价还价 “四方两派”相互博弈

安理会改革开始讨价还价 “四方两派”相互博弈

9月13日，第六十五届联大召开。12日，联大非正式会议关于安理会改革的政府间第五轮谈判结束。在前五轮谈判中，安理会改革在形式上取得了近年来又一重大进展，相关政府间谈判已进入“基于案文”阶段，由此，联合国安理会改革开始了更具实质意义的讨价还价。

　　从磋商走向谈判

　　2006年第六十一届联大以来，安理会改革不仅再次浮上台面，而且还迈出了重要的两步：一是2009年1月联合国成员国启动了关于安理会改革的联大非正式全会政府间谈判，逐步取代了联大1993年设立的安理会改革工作组，安理会改革的谈判平台发生了变化。所谓安理会改革“关于谈判的谈判”阶段结束，安理会改革从磋商进入谈判。二是今年联大非正式全会政府间谈判进入了“以案文为基础”的阶段

　　2006年12月，第六十一届联大开幕后仅4个月，联合国成员国决定将继续安理会改革工作。2007年1月下旬，时任联大主席、联合国安理会改革工作组组长哈亚女士致信成员国，宣布安理会改革工作组将恢复工作。安理会改革工作组，全称为“安理会增加成员国和公平代表权及其他相关问题工作组”，是根据1993年第四十八届联大通过的48/26号决议成立的，职能是“以审议安全理事会成员数目增加问题的所有方面以及与安全理事会有关的其他事项”，即主要讨论安理会扩大和改进工作方法两类问题。安理会改革工作组向联大所有成员开放。在信中，哈亚表示，由于成员国希望以新颖和富有创意的方式考虑安理会改革，因此建议安理会改革工作组围绕如下问题进行思考，即扩大后的安理会规模、成员类别、区域席位分配、否决权问题、安理会工作方法和安理会与联合国大会的关系。此外，她还任命了5位协调员，负责研究安理会改革的5个问题，协助她工作。

　　2007年2月8日，安理会改革工作组恢复了工作。在第六十一届联大期间，工作组的重点是试图打破各方在安理会改革问题上形成的僵局，推动安理会改革向前发展。各方争辩的焦点先是安理会改革是否采取“过渡性做法”，后又转向是否启动“政府间谈判”。4月20日，哈亚将5位协调员经与成员国密切磋商后提出的“关于下一步设想”的安理会改革报告提交给成员国。报告认为，鉴于各方立场存在严重分歧，为打破僵局，安理会改革不应采取一步到位的方案，而应分步走，因此提出了安理会改革的“过渡性做法”。报告建议，“在目前情况下，各会员国不妨在保留其原先立场的同时，探讨目前正在出现的有关对安全理事会改革采用过渡性做法的新设想”。报告表示，“过渡性做法”是做出过渡安排，可以有不同方案，并建议安理会改革如采纳“过渡性做法”，那么经过一段时间之后，必须对“过渡性做法”进行审议。报告进一步建议成员国，“探讨设立新的非常任理事国席位和过渡类别席位的问题”，以缓和成员国在设立新的常任理事国问题上的尖锐对立，此外，报告还提出了新设非常任理事国的4种形式：一是在整个过渡安排期间担任非常任理事国，但可以被罢免；二是任期比正常的两年任期长，但可连选连任，任期长短和连选连任的方式由谈判决定；三是任期比正常的两年任期长，但不能连选连任，任期长短由谈判决定；四是任期两年，但可立即连选连任。可以说，报告的核心内容一是设立新的非常任理事国，二是过一段时间对改革进行审议。

　　由于积极谋取“入常”的“四国集团”（德国、印度、巴西、日本）反对该报告，报告没有提出设立新的常任理事国席位，并要求哈亚任命新的工作组负责人。2007年5月，哈亚任命了两名新协调员，但他们提出的报告仍以“过渡性做法”为基础。“四国集团”对此报告兴趣不大，此后便将重点转向要求启动安理会改革的“直接谈判”，并争取在第六十二届联大开幕前取得结果。

　　在是否举行“直接谈判”问题上，主张“增常”的“四国集团”与反对“增常”的“团结谋共识集团”（由意大利、巴基斯坦、韩国、哥伦比亚等国组成）较量激烈，并最终达成妥协。第六十一届联大通过的联合国安理会工作组报告做出了如下决定：“在大会第六十二届会议期间审议安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及与安全理事会有关的其他事项，以便进一步取得具体成果，包括在迄今取得的进展、特别是第六十一届会议期间取得的进展以及会员国的立场和提案的基础上，进行政府间谈判。”“政府间谈判”一词由此进入联大关于安理会改革的文件中。

　　五大问题终敲定

　　在距离规定闭幕时间前一个小时，第六十二届联大一致通过了62/557号决定。该决定规定，立即在安理会改革工作组内解决政府间谈判的“框架和模式”问题，政府间谈判在第六十三届联大期间举行，时间不能晚于2009年2月28日，决定还确定了安理会改革将涉及的5大问题，即成员类别、否决权、区域席位分配、扩大后的安理会规模和工作方法以及安理会与联大的关系

　　2007年9月，第六十二届联大开幕后，在联合国广大会员国的普遍要求和“四国集团”的极力推动下，安理会改革又一次成为热点。而第六十一届联大在闭幕前通过的安理会改革工作组报告中关于政府间谈判的内容更为关于安理会改革的辩论增添了势头。

　　是否继续在安理会改革工作组框架内讨论安理会改革问题，还是另起炉灶，举行政府间谈判，成为整个第六十二届联大期间安理会改革工作组各方较量的核心问题。

　　“四国集团”早已对安理会改革工作组的缓慢进展感到厌倦，希望迅速启动政府间谈判，而“团结谋共识集团”则坚持在政府间谈判开始之前，应先在联合国安理会工作组内确定政府间谈判的“框架和模式”。

　　2007年12月，联合国安理会工作组开会，讨论如何推动安理会改革。在此次会议上，时任联大主席、联合国安理会改革工作组组长凯里姆宣布成立由他及孟加拉国、智利、葡萄牙、吉布提常驻联合国代表组成的专门小组，就安理会改革状况向安理会改革工作组提交报告。2008年夏天，专门小组向联合国安理会工作组提交了第一份报告。报告表示，安理会下一步改革应遵循“过渡性改革”方案。但是，报告未能解决如何及以什么基础启动政府间谈判问题，因此遭到部分成员国的反对，专门小组不得不重新起草一份新的安理会改革状况报告。9月，安理会工作组开始讨论专门小组提交的新报告。新报告建议在第六十三届联大期间举行政府间谈判。但是，“四国集团”对报告仍不满意，因为新报告没有明确政府间谈判的启动时间。“四国集团”呼吁成员国放弃安理会改革工作组，在第六十三届联大期间启动政府间谈判，而“团结谋共识集团”仍坚持固有立场，即在政府间谈判开始前，有关谈判的“框架和模式”应在安理会改革工作组内得到解决。

　　9月15日，第六十二届联大进入最后一天，成员国开始寻找最后妥协。如果“四国集团”与“团结谋共识集团”无法达成妥协，第六十二届联大不能通过安理会改革工作组的报告，那么安理会改革工作组将因没有联大授权，被迫停止工作。在最后关头，“四国集团”态度强硬，要求为政府间谈判确定明确的启动时间，否则不会同意第六十二届联大通过安理会改革工作组报告，即便导致工作组解散也不在乎。原因是，“四国集团”早对安理会改革工作组多年谈而未果、议而不决感到绝望，且即使安理会改革工作组得不到授权，也不意味着安理会改革的中断，“四国集团”仍可在下届联大提出安理会改革的决议案。在此情况下，“团结谋共识集团”面临相当压力，只有两种选择：或接受“四国集团”要求，或接受工作组被迫解散结果。一旦工作组解散，而“四国集团”在联大中再将安理会改革问题提出，那么局面将更难为“团结谋共识集团”所控制。权衡利弊，“团结谋共识集团”接受了“四国集团”的要求，同意为政府间谈判确定启动时间。

政府间谈判启动

　　虽然安理会改革工作组依然存在，但是政府间谈判已成为安理会改革的主要谈判场所。安理会改革政府间谈判的启动只是改变了安理会改革的谈判平台，并没有缩小各方对安理会改革的根本立场对立和分歧

　　第六十三届联大开幕后，“四国集团”和“团结谋共识集团”围绕着安理会改革政府间谈判的“框架和模式”又开始了新一轮的辩论。双方争论的核心是，政府间谈判应适用什么表决规则。“四国集团”主张适用联大议事规则，看中的是投票表决的决策方式，这将有利于其积极推进安理会改革进程，避免“团结谋共识集团”的阻挠。而“团结谋共识集团”坚持适用一致通过的决策方式，主张成员国应就政府间谈判的议事规则达成协议，然后再进行进一步谈判。最后，由第六十三届联大主席布罗克曼任命的政府间谈判机制主席、阿富汗常驻联合国代表塔宁提出了折衷方案，即政府间谈判不适用联大议事规则，但在条件成熟时，再在联大正式会议的框架内进行谈判并适用联大议事规则。

　　2009年2月19日，政府间谈判如期举行，9月中旬第六十四届联大开幕后，各方仍固守各自立场。进入12月，为推动安理会改革，“四国集团”在征集了近140个成员国的签名后，致信政府间谈判机制主席塔宁，要求他提出“具有各种选择的文本，以此作为谈判的基础”，“从而立即开始以此文本为基础的谈判”。“团结谋共识集团”认为，目前开始以文本为基础的谈判时机不成熟，且文本应由成员国而非政府间谈判机制主席提出。但是，要求塔宁提出谈判文本的压力不断增加。今年2月5日，塔宁致信成员国，要求成员国提出“适合以谈判为目的”的方案。5月10日，塔宁提出了“谈判案文”，并在5月26日根据成员国提出的修改意见后又提出了修订后的“谈判案文”，使安理会改革谈判进入了一个新阶段。

　　在过去四届联大中，安理会改革取得一定进展，具有多方面原因：首先，改革安理会已成为联合国广大会员国的普遍要求和共识。自联合国安理会1946年在英国首都伦敦举行首次会议以来，世界已发生了巨大变化。联合国从当初的51个国家发展到目前的192个国家，但安理会的组成并没有反映出联合国会员国数量和构成的巨大变化，也没有反映出国际政治的巨大变化。发展中国家在安理会的代表性严重不足。其次，“四国集团”利用广大会员国要求改革安理会的普遍呼声，采取各种谈判策略，争取广大会员国的支持，积极推动安理会改革朝有利于四国的方向发展。再次，需要指出的是，联合国安理会改革迄今所取得的进展只涉及谈判形式等非实质性问题，远未触及安理会改革的5大问题，这为各方达成妥协预留了空间。

　　“四方两派”相博弈

　　在安理会改革进程中，逐渐形成了立场迥异甚至对立的“四方两派”：“四方”是指“四国集团”、“团结谋共识集团”、“非洲集团”（非洲国家）、“五小国集团”（哥斯达黎加、约旦、列支敦士登、新加坡和瑞士），其中“四方集团”成员和“团结谋共识集团”主要成员是地缘政治上竞争对手，后者反对前者成为安理会常任理事国；“两派”是指安理会现任5个常任理事国内英法和美俄，前者倾向于“四国集团”立场，后者对安理会改革持谨慎看法

　　从目前看，各方在安理会改革所涉及的5大问题，特别是其中3个更为关键的问题上立场对立，它们是成员类别、否决权及区域席位分配。

　　首先关于成员类别。“四国集团”主张，增加联合国安理会两类成员——常任理事国和非常任理事国的席位，增加6个新常任理事国席位，4个非常任理事国席位，新增6个新常任理事国应是它们4国和非洲两个国家。“团结谋共识集团”认为，安理会改革的目标应是建立更加民主、公平、透明、有效和问责的安理会，改革的核心应是民主原则，而定期进行选举是确保实现安理会负责和便于接近的关键，因此反对增加安理会常任理事国席位，只主张扩大安理会非常任理事国席位。此外，它们还建议设立一种新的安理会成员类别，即“定期的非常任理事国”。“非洲集团”主张增加安理会两类成员国常任理事国和非常任理事国的席位，但强调分配给非洲的常任理事国席位不能少于两席、非常任理事国席位总数要达到5席。由于“五小国集团”无望争“常”，争“非常”也渺茫，因此从自身利益出发，其主要诉求是改革安理会工作方法，目的是使安理会的工作更加透明和问责。它们提出两个要求：一是安理会在通过决议时要同联合国所有成员国协商；二是要求安理会常任理事国在使用否决权时向联大解释原因。

　　在安理会现任“五常”中，美国对适当扩大常任理事国和非常任理事国席位持开放态度，但坚持遴选新的常任理事国和非常任理事国的标准是联合国宪章第二十三条，即必须首先考虑有能力维护国际和平与安全及联合国其他宗旨的国家。俄罗斯对此没有明确表态，只原则表示，在各方立场严重两极化的前提下，只有通过妥协才能使谈判取得进展，目前应认真考虑“过渡方案”。而英法则支持增加安理会两类成员国——常任理事国和非常任理事国席位，支持巴西、德国、印度、日本和非洲国家成为安理会新任常任理事国；法国还建议常任理事国应包括阿拉伯国家。

　　其次关于否决权问题。“四国集团”主张，新常任理事国享有与现有常任理事国相同的责任和义务，但表示在15年后进行审议之前，新常任理事国将不使用否决权。“团结谋共识集团”认为，安理会增加非常任理事国后，在实质问题上应按照联合国宪章第二十七条采取多数通过原则，对现有常任理事国的否决权，建议或取消、或限制使用，否决权只适用于联合国宪章第七章的问题，即威胁和平、破坏和平和侵略行为问题。“非洲集团”认为应取消否决权，但是只要否决权存在，新任安理会常任理事国应享有否决权。“五小国集团”主张，严禁在种族灭绝、反人类罪和严重违反国际人道主义法问题上使用否决权，同时认为使用否决权的常任理事国不仅需要向安理会解释原因，也需要向联大各成员国做出解释。

　　“五常”在否决权问题上立场基本一致。美国反对改变现有否决权机制，不赞成将否决权扩大到新常任理事国。俄罗斯反对禁止或限制现有常任理事国使用否决权，表示任何改变现有常任理事国否决权的努力都将成为安理会改革不可逾越的障碍，并表示只有在安理会扩大实现后，才能讨论是否将否决权扩大到新常任理事国。英法的立场也是反对放弃、改变或改革现有的否决权机制。

　　最后关于区域席位分配问题。“四国集团”主张，在6个新的常任理事国中，两名来自非洲、两名来自亚洲、一名来自拉丁美洲和加勒比国家、一名来自西欧和其他国家，即“四国”加非洲两国。4个新的非常任理事国，一名来自非洲、一名来自亚洲、一名来自东欧国家、一名来自拉丁美洲和加勒比国家。“团结谋共识集团”提出以一种新的方式解决区域分配问题。目前安理会非常任理事国分别由亚洲、非洲、东欧、拉丁美洲和加勒比、西欧和其他国家5个国家组别选举产生。“团结谋共识集团”的方案是，改革现有选举非常任理事国的国家组别，今后将根据非常任理事国的类型确定新国家组别构成。“非洲集团”只强调确保非洲在安理会得到公平与合理的代表席位，分配给非洲的常任理事国席位不能少于两个，非常任理事国席位不能少于5个。

　　在“五常”中，美国坚持应根据宪章第二十三条规定确定新常任理事国，俄罗斯在此问题上未作明确表态；英法支持巴西、德国、印度、日本和非洲国家成为安理会新常任理事国。

　　由于联合国宪章对安理会的组成、职权等作出了明确规定，因此安理会改革必然涉及联合国宪章的修改。根据规定，宪章的修改必须获得联大所有成员国2/3以上以及5个常任理事国的同意。

　　安理会改革涉及联合国所有成员国的切身利益。各成员国及各主要集团在安理会改革问题上，诉求不尽相同，有的甚至严重对立，即使在同一集团内，各成员国立场也不完全相同。以“四国集团”为例，印度最坚决地维护“四国集团”立场，反对任何“过渡改革方案”，而德国则认为，“过渡改革方案”可能是目前最具建设性的方案，如果过渡改革方案能够获得联合国2/3多数成员的支持，德国就对“过渡改革方案”持开放态度。“非洲集团”内部也不时出现调整立场的呼声，甚至有非洲国家断言，从长期看，“非洲集团”调整立场不可避免。此轮安理会改革自1993年安理会改革工作组成立至今已过去17年，从目前看没有一个改革方案或设想获得足够多数成员国的支持。展望未来，这种状况还将继续存在下去，也将注定安理会改革将是一个十分艰难而漫长的过程。 (记者 吴云)