美国联邦司法发展战略

　　□蒋惠岭 黄 斌 编译 
 

  2010年9月14日，美国公布了《联邦司法发展战略》。作为今后一个时期美国司法改革的纲领性文件,该战略首先阐明了美国法院的使命和美国法院的“司法核心价值观”，具体介绍了分配正义、有效管理公共资源、提升法院未来的工作能力、充分利用科学技术的巨大潜能、增强司法的便民性、改善法院与其他部门的关系以及增进公众对法院的理解、信任与信心七大战略，且每个发展战略中都有具体的战略和要实现的目标。

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  ——法律文化周刊

  概要：

  第一，美国法院的使命

  美国法院是国家设立的（而非地方设立的）独立的司法部门，在宪法和国会赋予的管辖范围内实现公平、公正的正义。作为与立法、行政地位平等的一个权力分支，联邦法院恪守并践行司法的核心价值观，保障联邦和各州的发展。

  第二，美国法院的核心价值观

  依法治国：遵从法律的可预见性、连续性和统一性；所有司法裁判均须通过公开的程序作出，而且要言之有理，忠诚于法律。

  公平正义：司法活动要做到公正无私、不偏不倚；司法救济便捷有效；参与司法程序的所有人均受到尊重、保持尊严。

  司法独立：法官作出判决、分配正义时不必担心其任期、待遇或者安全会受到影响；作为平等的三个分支之一，法院对于其内部运行和管理具有充分的自主权。

  监督制约：法官奉行严格的司法行为准则；依靠自律精神和机制来执行法律或职业准则；妥善使用公共资金和财产；合理有效运用各种公共资源。

  业绩优良：追求最高的法学水平和管理标准；选贤任能，注重培养，吸引业务精良、来源多样、阅历丰富的法官和工作人员；立志革新法院的管理和运行机制；并为法院争创优良业绩提供充足的财政资源和其他资源。

  优质服务：忠于职守；忠诚于美国宪法和法律；甘于奉献，为当事人、社会公众提供及时、有效的司法服务。

  美国联邦司法发展若干重大战略：

  一、分配正义

  为人典范且独立的法官，素质精良的法院工作人员，公道正派的陪审员，说理充分、研究深透的司法裁判，确保对每一个案件的争点问题深思熟虑，这些都是联邦法院诉讼的案件特征。对联邦法院有效地分配正义来说，司法资源不足、诉讼变化和当事人期望值的改变以及法律的某些变化都对其提出了挑战。为此，本发展规划着眼于改善司法绩效、提高司法水平、有效发挥司法功能，具体包括以下三项战略和目标：

  战略1.1:在全国范围内提高分配正义的水平。

  分配正义必须对案件进行有效地管理，大部分案件都是以及时、审慎地方式审理的。联邦法院在多个方面监督案件管理，通过多种方式评估并协助存在困难的法院。尽管做出了不懈努力，但是法院仍存在案件拖延问题。在管理每个法院的案件量方面，首席法官对案件的及时处理至关重要，地方法院的工作必须得到巡回法院和联邦法院的支持。为了实现高效的司法管理，巡回司法委员会有权公布必要、合理的规定，司法会议则负责批准联邦法院管理政策方面的变化。由于有些案件延误和积压不可避免，它并不反映一个法院案件管理的实际状况，本发展战略号召司法会议委员会、巡回司法委员会和其他部门通力合作，在减少案件不当拖延的数量方面，以及降低法院积压重要案件的数量方面，都有重大突破。

  分配正义也会受到高昂诉讼成本的影响。高成本令当事人对联邦法院望而却步。诉讼成本的降低又会使大量案件进入法院，并可能误导当事人要依据“每个案件都应公正、快速、低廉地审理”的联邦民事诉讼规则来解决纠纷，本发展战略包括一项减少不必要的成本和案件拖延的目标。

  在不断改善分配正义方面，应做出更多的努力。例如，应加强法院应用科学技术的水平，包括开发新的案件管理系统。

  目标1.1.1：通过巡回区司法会议、首席法官、司法会议各委员会和其他有关部门减少案件拖延。

  目标1.1.2：贯彻联邦民事诉讼规则第1条的规定，降低不必要的诉讼成本。

  目标1.1.3：保证那些由法律援助律师和联邦辩护人代理的当事人可以享受到高标准的优质法律服务。

  战略1.2：加强措施保护法官、法院工作人员和进入法院的公众的安全，采取措施保护不在法院工作期间的法官及其家属。

  法官必须在个人及其家庭成员有安全保障的前提下履行他们的职责。法院和美国法警通力合作以创造安全的环境。威胁不仅仅存在于刑事案件中，暴力行为通常也波及民事案件的代理人和其他当事人。

  有效地执行该项战略与其他战略密切相关。战略1.3包括一项目标以确保司法进程在安全设施中进行。此外，战略4.1包括一项目标以确保信息技术能为法院记录和数据提供安全保障，包括保密的个人信息。

  目标1.2.1：采取措施保护法官及其家庭成员，无论他/她们在法院，家中还是其他任何地方。

  目标1.2.2：通过培训增强法官和法院工作人员的安全意识。

  目标1.2.3：改善法院的安保设施，包括加强基层法院周边的安全保障。

  目标1.2.4：与美国法警一道收集、分析并宣传保护法官的信息。

  战略1.3：坚持司法核心价值观，为完成法院的使命提供司法保障。

  近年的经费保障可以保证大部分书记员、缓刑官和检察官与法院的工作量相一致。不过，在其他领域，资源仍显紧缺。法官的工资增长不及多年来的通货膨胀，难以确保法院今后吸引并留住高素质的法官。此外，许多上诉、地区和破产法院并没有足够数量的法官。自1990年以来，联邦法院已经很少任命地区法官，而且没有任命过巡回法官。

  除了法官之外，陪审员的资源也显紧张。陪审员的报酬仍然是每天40美元，只有陪审员工作到第10天以后才增加到每天50美元。微薄的报酬对许多陪审员来说会增加经济压力。

  尽管法院在过去的二十多年中在安保设施方面有所改善，但是有些法院的诉讼活动仍然是在狭窄、装修陈旧并缺乏与犯人隔离的安全通道的情况下进行的。

  而且，法院所需要的资源是由行政部门进行预算的，尤其是美国的法警和美国总务管理局。法院必须和这些机构一道合作确保法院获得充足的资源。

  目标1.3.1：提高法官待遇，保持法官职业的吸引力，并消除对法院长远发展的不利影响。

  目标1.3.2：保持司法巡回区、各地区、破产和治安法官之间的良好关系。

  目标1.3.3：确保法院设施安全、齐全，司法便民、高效。

  目标1.3.4：给予陪审员足够的报酬。

  二、有效管理公共资源

  联邦法院每年的案件量都有很大差异，根据案件量为每个法院提供司法保障，这需要做出不懈的努力。因此，案件是否及时审理有时取决于法院的功能定位。法院通过有效的办法来配置人、财、物。通过改善、评估、宣传并贯彻落实有效做法有利于法院应对案件量的变化。在法院自我管理方面，地方法院有许多操作性很强的管理经验，以及值得肯定的地方实践做法。同时，也应考虑某些地方法院的经验做法如何在法院系统推广。

  战略2.1：对资源进行有效地配置和管理。

  法院努力遏制了司法成本的增长，并对司法政策开展了大量研究、设计和审查。尤其是在租金、报酬和信息技术方面节约了资金。节约成本仍然是首要的任务，节约成本的新举措仍在考虑中。

  在与工作量相匹配的资源利用方面，该项战略包括两个目标以增强法院的灵活性。其目的是帮助工作负担重的法院暂时获得足够的法官和工作人员，并排除存在的障碍。技术的发展提高了履行多项任务的能力，例如在民事案件中规定特定的审理程序，当事人不必亲自前往。第三个目标是在灾难发生时还能有效维持法院的运转。

  目标2.1.1：更有效地利用流动法官、高级法官和退休法官，以减轻工作超负荷和不堪重负的法院的负担。

  目标2.1.2：在法院内部甚至是法院与其他部门之间实现行政人员的专门化。

  目标2.1.3：有效应对自然灾害、恐怖袭击、传染疾病和其他突发事件的威胁。

  三、提升法院未来的工作能力

  法院只有不断选拔、任用、培养业务精良的法官和法院工作人员，才能应对未来案件量的变化。首席大法官罗伯茨提到，法官任命应是“显赫职业的终点”而非“谋取私利的垫脚石”。选拔、任用业务精良的法官和法院工作人员需要有丰厚的报酬。法院也必须采取新的工作实施方案，并保持未来案件量的波动与选任新法官之间的平衡。

  战略3.1：为联邦法官提供终生的服务。

  作为新任法官、现任法官、首席法官、高级法官、返聘法官和退休法官，在整个职业生涯给予保障是非常关键的。此外，由联邦司法中心和行政办公室提供的教育、定期培训、入职培训项目需要不断改进。例如，技术培训的重点将从软件的应用转向服务于法官的任务和职能。

  目标3.1.1：通过政策鼓励高级法官终生任职审理案件。有固定任期的法官和返聘的退休法官应获得必要的司法保障，以解除任职的后顾之忧。

  目标3.1.2：探索利于选拔、任用、规范法官的途径。

  目标3.1.3：不断改进法官教育、法官培训和法官入职培训。

  战略3.2：选拔、任用、培训业务精良的法院工作人员，同时明确法院未来所需的法官数量。

  如果法院逐渐成为一个有吸引力的地方，那么法院工作人员的流失就会相对较少。法院工作人员要完成司法使命，法院应向工作人员提供许多资源和服务，包括培训和教育项目。此外，法院还要应对不断的变化包括法官承担法院外工作量的增多、职业预期的变化，以及工作人员交流互动方式的变化。

  目标3.2.1：选拔、任用、培训最合格的人员进入联邦法院，为公众服务，并承诺在选任新一代司法行政人员和高级管理人员的过程中不得有歧视态度。

  目标3.2.2：明确未来工作的挑战并制定发展规划，使法院拥有“雇主般”的选择权，同时发挥“雇员”的潜能。

  目标3.2.3：通过领导、管理、人力资源项目和服务，帮助法官（尤其是首席法官）、行政人员和监督人员引导、评估法院的工作。

  目标3.2.4：通过法官选拔、任用、培训等项目强化司法职责。

  四、充分利用科学技术的巨大潜能

  推广应用革新的技术将有助于司法机构满足法院、工作人员和公众需求的变化。技术可以有效利用时间，并加快工作进程。对于公众而言，技术有助于司法便民，包括案件信息、法院设施以及司法进程。法院需要建设并维护有效的信息技术系统以增强司法公信和当事人对法院的信任。同时，必须保证信息技术系统的安全性，保护个人隐私。

  发展全国范围内的信息技术系统主要由多个行政部门和司法会议委员会来承担，其他内容则由地方负责。此外，地方法院实际负责管理和维护地方和全国性的系统，包括将全国性系统与地方需要相结合。法院在发展、管理和运行全国性信息技术系统方面具有很大的灵活性，不过在协调、优先选择和主导层面也提出了挑战。

  战略4.1：运用科学技术判断当事人的需要，并为当事人获取信息、服务和接近法院提供帮助。

  在发达的信息技术基础设施和服务的支持下，司法机构犹如插上了技术的翅膀。未来案件管理系统的功能逐步清晰，而现有系统在不断更新完善。为公众和当事人服务的质量不断提高，系统的强化有助于提供可靠的服务。地方法院之间以及法院和行政部门之间的协作与交流有利于技术应用的不断革新。

  目标4.1.1：继续建设并保持灵活强大的技术基础设施，以完全满足法院在通讯、记录、案件电子化和有效案件管理方面的需要。

  目标4.1.2：通过有效的领导协调统一全国的信息技术系统。

  目标4.1.3：通过系统化的方法提高司法绩效、节约成本，同时鼓励地方法院的创新。

  目标4.1.4：重新界定和更新安全的工作模式，以确保可信、统一、易获取法院的记录和信息。

  五、增强司法的便民性

  对任何参与联邦诉讼的人来说，法院应开放、便捷，参与联邦诉讼的人包括诉讼当事人、律师、陪审员和证人。联邦法院必须认真考虑是否能满足诉讼参与人的需要。该规划包括两项战略，针对的是司法便民中存在的问题，以及采取措施解决这些问题。

  战略5.1：确保法院规则、诉讼过程和诉讼程序满足律师和诉讼当事人的需要。

  律师和诉讼当事人可接近法院是法院公平正义的司法核心价值观的组成部分，但是要让法院变得可接近是困难的。当人们寻求联邦法院解决的问题不在法院管辖范围内时，当主张不能合理地提出时，当司法过程不能很好地得到理解时，接近法院会变得更为困难。

  为提高律师和诉讼当事人接近司法，该战略包括以下目标：

  目标5.1.1：确保法院规则、诉讼进程和诉讼程序公开出版或张贴在可获取的地方。

  目标5.1.2：在案件审理中采取灵活措施，同时在纠纷裁决过程中降低当事人的成本，减少拖延以及对当事人造成其他不必要的负担。

  目标5.1.3：采取措施保留在联邦司法系统中不能合理主张的司法资源。

  战略5.2：确保联邦司法系统向参与司法过程的人们开放、便捷。

  作为公平正义的司法核心价值观的内容，联邦法院要确保所有参与联邦法院诉讼的人——包括陪审员、诉讼当事人、证人和观察人士——受到尊重并理解诉讼过程。司法机构的全国性网站和个别法院网站要向公众提供法院本身、法院规则、诉讼程序和表格、法院令状和判决以及法院诉讼日程等信息。法院开庭表和案件材料要在公众可登录的网站上公开。公众使用的法院表格应清晰、简单，法院设施要设计得残疾人便于进入。一些地区提供电子设备协助诉讼代理人。司法会议将继续努力减少陪审团的负担，改进利用陪审员的情况，提高公民参与陪审的程度。

  但是，联邦法院诉讼过程是复杂的，要确保参与者获取法院诉讼和法院案件的信息以及法院设施都具有持续的挑战性。许多进入法院的人也仅限于熟悉英语，提供解释和翻译的资源非常有限，尤其是在民事诉讼中必须做出持续地努力，这项策略设定了三个目标，使陪审员、诉讼当事人、证人和其他人更容易进入法院。

  目标5.2.1：向陪审员、当事人、证人、旁听人员提供法院案件和法院工作可获取的信息。

  目标5.2.2：减轻陪审工作中的困难，改善公民担任陪审员时的个人感受。

  目标5.2.3：探索在民事和破产案件中诉讼代理人代理案件的最佳模式。

  六、改善法院与其他部门的关系

  按照司法核心价值观的要求，法院分配正义越来越多地取决于其与另外两个联邦政府部门的关系。和国会的有效联系能保证成功地获取足够的资源。此外，法院必须向国会及时准确地提供影响法院管理的信息，并表明法院自身已经建立了一套完备的监督和审核制度。法院与行政部门的关系也很重要，尤其是行政部门具有基本的行政或规划职责，例如法院安全和设施管理。持续不断地宣传司法会议的目标、政策和定位，有助于发展法院与国会和行政部门的总体关系。通过改善三部门之间的沟通方式，法院能强化其作为平等政府部门的地位并改进法院管理。同时，法院在开展自身事务管理过程中，还必须努力维护自身的自由裁量权。本规划在构建法院和国会与行政部门关系方面包括两项战略：

  战略6.1：探索并推行一种综合方法增进法院与国会的关系。

  目标6.1.1：完善法律以改善法院在行政管理问题方面与国会的沟通能力。

  目标6.1.2：采取有效方法包括与法律、学术和其他部门的合作，实现法院的立法目标。

  战略6.2：强化法院与行政部门的关系。

  行政部门向司法机构提供重要的服务，包括办公场所、安全保障、人事管理等等。此外，行政部门形成并执行影响司法行政事务的政策和程序。该策略集中于提高司法机构的能力以支持司法部和其他影响司法行政管理的相关政策行为。

  目标6.2.1：与行政部门进行持续地沟通影响法院发展的政策和方案。

  七、增进公众对法院的理解、信任与信心

  法院履行职责并发挥作用的能力建立在公众对制度的信心和信任基础上。在很大程度上，法院通过忠实地履行职责，坚守职业道德标准，并通过有效地内部监督和管理来提升司法公信。但是，公众对法院的理解也经常会受制于联邦法院的制度地位和有限的管辖权，以及联邦法院对公共利益和争议问题的判决态度。

  沟通技术的发展、媒体宣传和公众信息获取方式的转变，将继续在公众对法院的印象方面发挥重要作用。尽管这些变化为法院和社会其他部门之间便捷、低廉的沟通创造了条件，但是也对目前可获取的所有信息的完整性和准确性提出了挑战。对于法院而言，这种挑战尤其严峻，因为法官因工作性质在参与公众话题方面有所限制。本发展战略包括两项提高公众对司法机构理解、信任和信心的战略。

  战略7.1：确保法官和工作人员行为和道德品质的高标准。

  目标7.1.1：在司法职业道德、品质和责任方面加强对法官和法院工作人员的培训教育。

  目标7.1.2：通过强化内部管理和监督确保资金、信息、项目规划和实施方案的完整性。

  目标7.1.3：通过调查、惩戒和其他自我管理方式承担相应的责任。

  战略7.2：以合理的方式改善法院信息的便民性，以维护司法过程中参与人的权利。

  媒体宣传的变化将继续对法院的形象最终对法院的公众评价构成重要的影响。更多没有传统新闻背景的作者将通过故事和观点来叙述法院，许多新闻将吸引更多的读者。新的沟通方式也为司法机构提供了更多与公众互动的机会。考虑到新闻媒体的变化需要采取沟通策略。

  在过去的数年中，法院参与发起多项改善了解联邦法院的活动，退休大法官奥康纳和苏特是其中倡导公民教育的人物。与法院外的组织进行沟通与协作有助于司法机构以更有效的方式开展工作。尽管公共教育很关键，但在改善公众理解法院方面的主要工作还是由法官和法院工作人员通过他们履行职责或通过他们的相关努力来实现的。

  目标7.2.1：基于新闻和网络沟通出现的新形势，制定出一套有效的沟通策略。

  目标7.2.2：与法院外的组织机构进行交流与协作，提高公众对联邦法院作用和功能的认识。

  （译者单位：最高人民法院）