巴基斯坦国家司法发展战略

　　蒋惠岭 何 帆 编译  
 

  巴基斯坦是联邦制国家，由俾路支省、西北边境省、旁遮普省和信德省四省组成。受传统政治文化影响，巴基斯坦中央政府权力较大，地方省级政府权力相对弱小。

  巴基斯坦法院组织共分四级，即：最高法院、省高级法院（俾路支省高级法院、拉合尔高级法院、白沙瓦高级法院、信德省高级法院）、中级法院和基层法院。最高法院、省高级法院法官都为大法官，负责人的头衔都为首席大法官。由于伊斯兰教为巴基斯坦国教，穆斯林占到全国总人口的97%，所以，最高法院之下又专设联邦层级的联邦伊斯兰法院、最高法院伊斯兰上诉分庭。

  巴基斯坦最高法院共有17名大法官，首席大法官由总统任命，其他大法官则由总统与首席大法官协商后任命。按照巴基斯坦宪法的规定，所有法官除非被最高司法委员会判定“身体、脑力不适合续任”或“行为不检”，一律不得免职。最高法院作为最高司法机关，负责处理联邦和地方政府之间、各省之间的法律纠纷，同时审理不服高级法院裁判而提起的上诉，也可以直接受理公民向最高法院申诉的案件。最高法院和高级法院内设书记官办公室，办公室直接受首席大法官领导，负责处理最高法院各类日常行政事务。根据宪法，最高法院与高级法院有预算自主权，每年的财政拨款数额由各院首席大法官自行决定。

  巴基斯坦独立65年来，数度实行军管，总统独揽大局，司法机关一直处于弱势地位。1954年、1958年、1969年、1977年的四次军事政变发生后，最高法院都以符合“国家需要”为由，承认了政变的合法性。1999年，时任巴基斯坦陆军参谋长穆沙拉夫发动军事政变，推翻了谢里夫政权。最高法院时任大法官伊夫蒂哈尔·穆罕默德·乔杜里等人确认政变合法，支持修改宪法，赋予新任总统解散议会和政府、任免三军领导人的权力。2005年7月，经穆沙拉夫任命，60岁的乔杜里成为巴基斯坦建国以来最年轻的首席大法官。

  2007年3月9日，因反对穆沙拉夫继续兼任陆军总参谋长，乔杜里被总统解职，在国内引起轩然大波，各地骚乱频发。为息事宁人，穆沙拉夫于当年7月20日恢复了乔杜里的职务。但是，乔杜里复职后，逐步扩大司法机关权力，积极介入国内政治事务，多次与立法、行政部门发生冲突，这类举措被称为“发动司法政变”。2007年11月，总统宣布国家进入紧急状态，再次将乔杜里免职。此举也令穆沙拉夫人心尽失，最终在2008年2月的大选中落败。

  新当选的总统扎尔达里迫于各方压力，不得不在2009年3月恢复了乔杜里的首席大法官职位。乔杜里再次上任后，面临重振司法权威、恢复法治秩序的重任。当时，由于内乱频繁、经费不足、待遇偏低，国内法官流失严重，包括大法官在内的许多法官，不愿继续从事司法工作，纷纷找关系、托门路，找机会转至行政机关任职。与此同时，伴随国内人口迅速增长、案件数量与日俱增，从基层法院到高级法院，积案过多、诉讼拖延的现象十分严重。截至2009年初，全国各高级法院悬而未决的积案已达到138945件，基层、中级法院系统则有1565926件。隶属于行政系统的各类专门法院、行政法庭积压的案件数量，也大致与上述数字持平。

  2009年4月18日至19日，以乔杜里首席大法官、四家省高级法院的首席大法官牵头的巴基斯坦国家司法政策制定委员会组织召开会议，商讨国家未来的司法发展战略，来自全国律师协会、各省律师协会、最高法院出庭律师协会、高级法院出庭律师协会的代表出席了会议，并参加了讨论。

  为规划好未来的司法改革，委员会秘书处制定了《国家司法发展战略》。这份战略规划将建设法治国家、宪法法律至上、树立司法权威、提高法官待遇、确保审判独立作为远期目标，把解决效率低下、积案过多、司法腐败、保障不力问题作为司法改革的重点治理领域，确立了“对待司法腐败零容忍”政策，改革内容覆盖审判、检察、警务、狱政等各工作领域。2009年5月16日至17日，经广泛征求全国法院、检察、警察、监狱系统的意见，委员会继续组织讨论了发展战略的内容，定稿于5月30日面向全国公布，并于6月1日生效。现将《巴基斯坦国家司法发展战略》主要内容翻译如下，以飨读者。

  文中有较强宗教、地域背景内容的部分略去，特此说明。

  ——法律文化周刊

  A.审判独立

  （1）高级法院首席大法官或法官们今后不得再被任命为各省代理行政长官。

  （2）高级法院退休法官不应再接受低于其原来地位或头衔的任命，包括被任命为金融法庭、海关法庭、行政法庭庭长。

  （3）退休法官、司法官员不再被任命为专门法院或法庭负责人后，可在征求高级法院首席大法官意见基础上，将符合资格的在任法官任命到这些岗位上。

  （4）在任法官今后不得被委任到联邦和各省政府部门任职，已被委任的法官应尽快返回各自原来所属高级法院，及时处理大量积压案件。

  （5）所有原本隶属于行政机关的专门法院、法庭，未来应当转交司法机关管理与监督，对其工作人员的任命或委任，需得到相关高级法院首席大法官的推荐。

  （6）司法机关未来不得参与任何政治选举活动，这类活动使法官偏离正当职责，且易引发损害司法形象的腐败行为。但是，因选举纠纷引发的案件，依法应当由司法机关审理。

  B.不当行为

  高级法院法官应遵守《法官行为准则》。他们应当在尽可能短的时间内，采取各种措施，高效审结案件。《法官行为准则》第十条规定：“法官履行职责时，应采取各种措施，在尽可能短的时间内，有效控制审限，迅速审结案件，最大程度降低当事人讼累。法官如果不恪尽职守，对待审判工作敷衍塞责、漫不经心，属于极为重大的过错。”因此，相关高级法院的首席大法官应当将无理拖延、效率低下等违反《法官行为准则》的行为上报给最高司法委员会主席，便于采取下一步措施。

  C.根除腐败

  （1）由白沙瓦高级法院制定，拉合尔高级法院参照适用的下级法院法官行为准则，俾路支省高级法院、信德省高级法院也应当参照适用。

  （2）完善现行针对法官或法院工作人员的腐败、低效行为的惩戒机制。每个高级法院都应当在书记官办公室成立“根除司法腐败小组”，由高级法院首席大法官亲自督导，接受有可靠证据佐证的举报。举报信副本应同时提交巴基斯坦最高法院书记官办公室。在最高法院内部，也应由一位法官负责管理这类小组，受理对法官或法院工作人员的举报。

  （3）必须采取措施，防止法官或法院工作人员贪慕虚荣的腐败行径和追求超出其正常收入水准的生活方式。

  （4）为了祛除裙带关系、徇私枉法等腐败行为的危害，高级法院的纪律检查小组应定期复核法官的裁判，审查是否存在腐败或不当行为。纪律检查小组还可以向任何法官索取他们作出的保释或暂缓执行裁定的副本备查。

  （5）高级法院首席大法官或法官可以对下级法院的工作进行突击检查。高级法院法官可以合理分工，定期轮岗，督导某一业务庭或地区法院的工作。

  （6）中级法院法官发现辖区内下级法院法官有司法腐败或不当行为的，应当报告。

  （7）法官应当亲自撰写裁判文书、中间裁决（译注：诉讼过程中法庭为给予临时救济而作出的命令）和登记申请。

  （8）与刑事案件相关的法律条款也适用于有贪腐行为的法官或法院工作人员。

  （9）对腐败法官的停薪、惩戒程序应尽快完成，及时公示。

  （10）任何法官或司法行政官员都不得在家乡执业，在某一地区执业超过3年者，必须交流到其他地区。

  （11）（略）

  （12）关于司法腐败或渎职行为的举报涉及律师的，高级法院首席大法官应将举报材料转交律师协会处理。协会应迅速采取措施，并将处理结果通知相关高级法院书记官办公室。

  （13）对正直、高效、勤勉的法官，必须给予适当激励，如加薪、晋级等。

  D.妥速处理案件

  （一）短期规划

  I.刑事案件

  （1）在可以保释的案件中，获准保释是嫌犯的法定权限；因此，在保证人根据《刑事诉讼法》第496节提供保证金的情况下，法院应尽快作出释放决定。

  （2）（略）

  （3）在保释事务上，警方必须在3日内提供相关材料，各省警察厅或侦查总署必须发出明确指示，确保记录提供流程不被拖延。

  （4）根据《刑事诉讼法》第497节提出的保释申请，治安法官决定时间不得超过3日，中级刑事法院决定时间不得超过5日，高级法院决定时间不得超过7日。

  （5）根据《刑事诉讼法》第497节第（5）款提出的解除保释申请，包括高级法院在内的各法院应当在15日内作出决定。

  （6）在刑事案件中，根据《刑事诉讼法》第173节，警察或侦查机关有义务在侦查终结14日内提交报告。若侦查还未终结，警方如果在15日内未能提交中期报告，法院将不予受理。

  （7）在法定期间内，侦查还未终结和侦查终结报告还未完成，是暂时搁置这类案件的法定事由。由于警察在维持社会治安中起到重要作用，地区警察负责人应确保警方在14日内侦查终结，并提交报告。若警方怠于行使职责，法院可以向内务部门投诉。

  （8）除非检方提起公诉，或者存在符合《刑事诉讼法》关于还押的规定，任何法官都不得再将嫌犯还押。

  （9）2009年1月1日之后受理的所有法定刑期在七年以下的案件，必须在6个月内尽快审结。

  （10）包括死刑案件在内，所有刑期在七年以上的刑事案件，必须在一年内审结。

  （11）根据《刑事诉讼法》第107件、第151节进行预防性羁押的案件，应当按照《刑事诉讼法》第112件、第117件、第118节规定的程序尽快审结。

  （12）出庭是每个被羁押者的法定权利，法官应要求羁押部门确保被羁押者出庭受审。

  （13）在刑事案件中，被告人缺乏律师协助也是审判迟延的因素之一。因此，高级法院首席大法官在与全国律协或各省律协法律援助委员会主席协商后，应为刑事被告人指定律师，避免诉讼拖延。因此，各法院都应留存律师名录，确保无力承担律师费用者可以获得法律援助。在指定律师之前，应确保被告获得公正对待。

  （14）（略）

  （15）根据2002年发布的一项警察条令，警方受理投诉部门和地区公共安全委员会负责受理关于警察滥用职权、弄虚作假、玩忽职守和效率低下的投诉。警方负责人应根据投诉情况，启动对违法警务人员的调查。

  （16）—（18）（略）

  （19）各级法院与政府应根据1960年《囚犯假释条令》和1926年《改造良好囚犯假释释放法》，严格依法执行假释出狱方面的规定。

  （20）（略）

  （21）大力提升办理毒品、反恐、妇女犯罪、未成年人犯罪案件的效率。

  II.民事案件

  （1）对于依据宪法第199条提出的申诉状应尽快处理。

  （2）以下两种申诉状如果符合要求，应当在60日内作出处理决定:

  一是与工作期间的升职、调动等情形相关的纠纷；

  二是与大学入学资格相关的纠纷。

  （3）（略）

  （4）租赁纠纷应当在4个月内尽快审结。

  （5）租赁纠纷相关上诉状、申诉状，应当在60日内作出决定。

  （6）（略）

  （7）家事纠纷应当在3到6个月内审结。

  （8）家事、监护、继承和个人破产纠纷的上诉状如果符合要求，应当在30日内审结。如有迟延，应当向高级法院报告。

  （9）银行与税费纠纷应当在6个月内审结。

  （10）民事法官应当在30日内审查诉状并作出决定，2009年1月1日后受理的诉讼应当在6个月内审结。

  （11）1908年《民事诉讼法典》“规则35”项下可以和解的案件应当适用简易程序，并在90日内作出裁决。

  （12）妇女和未成年人为一方当事人的案件应当优先处理。

  （13）应切实贯彻执行2002年《小额诉讼和轻罪法院条例》。高级法院可任命基层民事法官兼治安法官依据上述法令，专门审理这类案件。这类法官应接受ADR（替代纠纷解决机制）方面的训练。受一位最高法院法官督导的高级法院法官委员会负责安排相关人员接受ADR培训，受训者今后也可对省内其他法官开展培训。

  （14）最高法院与高级法院必须优先处理旧案，除非相关案件受制于特定案件的审结时间。

  （15）（略）

  （16）贸易、商事、投资纠纷应当优先处理。这类案件可由高级法院或最高法院指定的法院或专业化合议庭审理。

  （17）高级法院延迟发布案件排期表，导致律师或当事人未及时得到通知，是诉讼延期的关键原因。因此，最高法院和高级法院应当提前一个月发布案件排期表，留出合理时间，方便诉讼各方安排日程。

  （18）—（19）（略）

  （20）法院的民事审判、刑事审判职能应当分别行使，确保刑、民案件分别处理。但是，为了方便法官更全面地理解民事和刑事法律，积累审判经验，法官应当定期轮岗。

  （二）远期规划

  （1）高级法院法官应当定期赴监狱巡视，确保《监狱法》切实贯彻执行，及时对犯人的合法诉求提供救济。

  （2）高级法院应当制定公平、协调、连贯的政策，确保法官能永久任职、定期轮换，有平等机会成为高级法官。如果因为法官的某个判决就将其调任，违反了司法独立原则。

  （3）政府应当拨付必要资金，完善法庭建设，修缮便利律师和当事人的各项硬件设施。为应对本国日益增长的诉讼压力，应当增加法官及法院行政人员数量，并为法院配备足够的人员编制、图书资料和电脑等办公设施。

  （4）各类法院分布不均，相距路途遥远，律师大量时间在路上奔波，也是导致律师出庭率低下的主要因素之一。因此，城市内应当建立司法综合大楼，所有法院应当集中办公。

  （5）高级法院许多法官承担了许多额外职责，如兼任环境保护法庭庭长、劳动争议上诉法庭庭长等，影响了他们的正常审判工作，因此，政府应任命适当的人出任这类职务，不得再给高级法院法官增加额外的负担。

  （6）（略）

  （7）各省政府应当加强看守所建设，在地区一级兴建新的看守所，或者扩大现有看守所面积，减少羁押场所人满为患的问题，并为看守所配备各项必要设施。

  （8）许多被告未能及时出庭，导致诉讼拖延，是因为各地法院缺乏短期羁押场所，各省政府应当加大这类场所建设力度，配齐安保力量和必要设施，方便羁押其他地区带至本地区受审的被告。

  （9）（略）

  （10）各省政府应当提供资金，对法院辅助人员进行培训，提高其职业技能。

  （11）各级法院应当加强电子化、网络化办公建设，提高工作效率和审判管理能力。

  （12）法院与看守所之间应当安装远程视频提讯系统，方便法院审理相关案件。高级法院应积极将现代技术和自动化设施引入各级法院。

  （13）各省法官津贴应当平等，避免因工资差异过大导致的待遇失衡。

  14）法官的工资和津贴应当定期稳步增加。

  （译者单位：最高人民法院）