法律监督精神贯穿德国检察制度史

法制网首页>> 法学频道>>法界纵览>>域外法学 法律监督精神贯穿德国检察制度史发布时间：2016-03-01 15:33 星期二来源：检察日报

黄礼登

法律监督是由专门的国家机关，运用法律规定的手段对法律是否得到正确贯彻和严格遵守的情况进行检查督促的活动。在这个意义上，德国近代以来也有法律监督思想，并且有着被称为“法律监督”的制度以及没有被这样称呼，但体现了法律监督精神的制度。前者和检察制度基本无关，而后者却贯穿了德国的检察制度发展史。

德国的“法律监督”有其独特的内涵

德国的法律语汇里有“法律监督（Rechtsaufsicht）”这个术语。它是行政法中的概念，有时也被称为“一般监督”。法律监督指以法律规定为标准，由法定的主体对国家管理者的有关行为进行是否合法的检查对比，并采取相应的改正措施。德国的国家管理可以分为行政管理和自治管理，后者由乡镇、行会、文化机构（如大学、电视台）等实施。法律监督存在于以下几种情况：当州执行联邦法律时，由联邦对州这个自我管理主体的行为实行法律监督；由州对乡镇的自治行为进行法律监督；由联邦或者州对于一些独立的公法法人，比如电视台、基金会、大学等主体的自我管理行为实行法律监督。法律监督是为了保证相关管理主体的行为不逾越法律的框架。

德国的“法律监督”是发生在没有隶属关系的国家管理者之间的一种行为。它特指对国家管理主体的行为是否符合法律的一种监督，而不包括对行为达到目的之方式和手段合理性的监督。法律监督的主体是法定的，包括联邦和州。监督的内容是监控和检查被监督者的行为是否违背法律。法律监督既有事前预防的方式也有事后追究的方式。前者通过报告、许可制度来实施，后者通过受理投诉和采取替代行为来保障。

对于公民的私人行为而言，国家的监督往往针对的是特定的私人经济活动，比如私人运输企业、私人银行。在法律授权的范围内，公权力可以对其采取抽查、监控等多种监督措施。除此之外，再对一般公民进行一种常态性的监督，是对人民的不信任或危害公民自由的表现。经过启蒙运动的洗礼，现代公民被推定为是清白正直的，对公民进行大规模的监督与清白推定理念格格不入。因此，检察机关虽然对犯罪嫌疑人可以采取刑事调查措施，查清其行为是否违反刑法规定，但在理念上，检察机关的行为并不视为是在对公民活动的合法性进行法律监督。

德国检察机关在侦查活动中可以指令警察并对警察的侦查工作进行领导，必然含有对警察侦查活动合法性进行审查的监督内容。这种活动可否被评价为德国法律理念中的“法律监督”，取决于可否将检察机关和警察机关认定为行政机关以及是否能够将刑事追诉行为评价为行政上的行为。在德国，警察机关属于行政机关毫无疑问，并且部分观点支持检察机关也属于行政机关。尽管大部分人不会把刑事追诉行为视为一种行政行为，但可以将其视为更广义的国家管理行为的一部分。从这个特殊的角度和立场，可以勉强认为检察机关对警察的侦查活动进行的也是一种“法律监督”。对于法院而言，检察机关可以对法院的裁判以及庭审活动提出异议，实质上是对其裁判合法性的一种审视，但由于法院并非行政机关，因此检察机关对于法院的监督，并不是这里所谓的“法律监督”。

“法律守护者”形象体现了法律监督的思想

欧陆检察机关在近代的诞生和发展过程中，往往被称之为“法律守护者”。其实，“法律守护者”最早指的是国王财税官。国王财税官的重要任务是维护王室的财税利益，但同时拥有强大的司法职能。在德意志土地上的普鲁士王国，国王财税官在16世纪后期可以在纠问程序中负责调查工作，17世纪他的权力扩展到对法庭秩序和政府机关进行监督，拥有对司法官员和政府职员进行纪律处分的权力。在法国，国王财税官一开始只是作为国王的代理人参加诉讼，但渐渐地拥有了对法院有序审判和尊重法律情况进行监督的权力。德国和法国的国王财税官都被当时的文献称之为“法律守护者”。

但是，法国和普鲁士的国王财税官却有着迥异的历史命运。在18世纪的普鲁士，国王财税官的权力设置很快和法院权力发生冲突，争论点在于其是否可以不听从法院的指令而独立自主地进行调查。在冲突中，国王财税官渐渐走上历史下坡路。其在刑事诉讼中的职能被法院的特别委员会取代，只保留了对财税案件的刑事调查职能。18世纪后期，其功能仅限于监督人们遵守大量的警察国家的法令。19世纪初期，国王财税官就完全消失了。而在17和18世纪的法国，国王财税官却权力膨胀，成为影响整个司法系统的一个机构，发展为诉讼程序中的公共利益的独立代表方，被称为公共事务部，德语将之翻译为检察院。法国在1789年大革命之后建立了以公诉、公开审判、推行参审法庭为特征的现代诉讼制度。检察机关不但是单向的公诉人，而且也是“法律的守护者”，在刑事诉讼中也要维护被告人的利益。检察官有权申请终止追诉和宣告无罪，有权提起对被告人有利的法律救济手段，可以监督法院的审判过程。总检察长甚至可以在法官晋升问题上向司法部长发表意见。总体来看，法国检察机关被设计为国家对司法的监督机构。它的公诉人的任务只是一个次要的职能。

无论在普鲁士还是法国，国王财税官所展现的“法律守护者”形象，都体现了法律监督者的思想。但在专制君主时期，法律只是体现君主意志、维护专制统治的手段而已，因此所谓的“法律守护者”实际上只是国王监控政府机关、法院和臣下的耳目。在启蒙运动中，法国思想家孟德斯鸠提出了理性法律观，认为法律是人类理性，法律是对自由的界定。经过这种石破天惊的思想洗礼，“法律守护者”的形象发生了重大转变，自此，检察机关成为自由和正义的法律的守护者。

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