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党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。然而，合法性审查“怎么审”“审什么”却一直是一道全国性难题。四川省成都市经过探索，推出一套行政规范性文件合法性审查标准体系。这套标准体系包括哪些内容？能否解决当前合法性审查的难题？《法制日报》记者进行了深入调查。 近年来，行政规范性文件的合法性审查成为政府法制机构的主要工作之一。仅去年一年，四川省成都市政府法制办事前、事后审查行政规范性文件就达1100余件次，而整个单位在编人员不足30人，还承担着法治政府建设、行政执法监督、行政复议、行政应诉等多项职责，“事多人少”的矛盾十分突出。应该说这是在全国具有一定普遍性的现象。 成都市在行政规范性文件合法性审查中，积极探索引入标准化管理理念，以推行审查内容标准为核心和关键，按照标准拟定与标准执行相结合、事后审查与事前审查相结合、实践操作与制度建设相结合的总体工作思路，不断完善行政规范性文件合法性审查机制，率先在全国探索、推行行政规范性文件合法性审查标准化。 《法制日报》记者采访了解到，成都市推行的行政规范性文件合法性审查标准化体系包括五大标准化—— 制定主体标准化——清单制管理：建立行政规范性文件制定主体资格审查及公示制度，对全市各级依法可以制定行政规范性文件的行政机关和组织进行统一审核，公布行政规范性文件制定主体资格“清单”。 审查范围标准化——拉网式排查：成都市已制定的政府规章《成都市行政规范性文件管理规定》，把行政规范性文件的含义和特征加以制度定型，将所有行政规范性文件纳入合法性审查范围。 审查内容标准化——表格式作业：制作《行政规范性文件备案审查标准化作业表》和《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》。 审查流程标准化——电子化管控：研发成都市行政规范性文件电子管理系统，将20个区（市）县政府和51个市级行政规范性文件制定主体全部纳入管理系统，实现审查过程网上记录留痕。 法律文书标准化——制式格式“双统一”：编制行政规范性文件《合法性审查意见书》《合法性审查补充材料通知书》《备案审查意见书》《备案审查建议书》等9种格式化的法律文书范本，合法性审查的结论和意见，以规范的法律文书拟制、出具。 合法性审查“怎么审”“审什么” “这是我们制定的《行政规范性文件备案审查标准化作业表》，以后市级部门和区县报送的备案文件，我们将通过这套表来进行审查。”成都市政府法制办副主任王万俊告诉《法制日报》记者。 王万俊从档案柜里众多《行政规范性文件备案审查标准化作业表》里任意取出一份，交到记者手上。 打开一看，表格的抬头填写了处室、经办人、填写日期、报送单位、文件编号等详细信息，文件名称：“成都市××区人民政府报送的关于《成都市××区人民政府办公室关于进一步推进旧城改造规范国有土地上房屋征收与补偿行为的通知》”。 表格内容分为共有部分和专有部分，共119项。 “共有部分”74项，包括：文件性质判断标准3项，报备材料审查标准10项，文件制定主体和程序标准7项，行政主体标准11项，行政许可事项标准15项，行政处罚事项标准12项，行政强制事项标准12项，其他事项标准4项。 “专有部分”专门对土地管理、房屋征收、税收征管、行政事业收费、工程招投标、政府采购等有关领域制定了45项标准。 每一项内容后面，都有“是”与“否”的选项，有些选项还需在情况说明栏里说明原因。比如，在共有部分（五）第6项“文件是否存在限制其他地区企业（个人）到本地区从事生产经营和提供服务，或限制其他地区产品进入本地区市场”，工作人员选择了“是”，并在具体情况栏里写道：对房屋评估机构自行做出限制性规定与上位法的规定不一致，不通过。 “我们制作的这套表，对于工作人员来说就像是一套判断题。我们审查工作中常见的问题在这套表里都有体现，把这套表用习惯了，可以极大减轻工作人员的负担。”王万俊说，仅去年，成都市政府法制办开展的规范性文件事前、事后合法性审查（含修改意见建议）就达1100余件次，全市50余个部门，审查内容涉及地方政府方方面面的领域和事项，而整个市政府法制办工作人员不足30人，业务工作能力面临严峻考验。 2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”，将行政规范性文件监督管理提升到贯彻依法治国基本方略的高度。然而，合法性审查“怎么审”“审什么”却一直是一道全国性难题。 王万俊称，这套表最大的功效就是为政府法制机构工作人员解决了合法性审查“审什么”“怎么审”的难题。 “以前，做合法性审查主要是靠各自的专业能力和经验，同一份文件，可能其他的同事来审查还会出现不同的结果。与此同时，法律、法规之间的协调性和操作性问题，给基层贯彻落实带来了不少困难。如何规范抽象行政行为，一直是急需解决的问题。”成都市青羊区政府法制办主任黄友静说，这套表中很多内容就是我们工作中常发现的一些具体问题，也是起草部门容易忽视的一些问题。这套表可以让抽象的审查工作变得具体，尽可能地减少工作人员主观因素对工作的影响，对于提高规范性文件的质量也大有裨益。 “我们研究了大量的法律、法规，把法律法规的禁止性规定和必然性要求，把政府文件制定中容易出现的错误和问题，一条一条地梳理出来。后来，又专门邀请大学教授、法律界人士论证、提意见。最后我们形成了两套表，把审查内容的标准化以表格的形式固定了下来。”王万俊说。 经成都市政府法制办认真研究，专家反复论证，2015年9月制发《行政规范性文件备案审查标准化作业表（试行）》，2016年5月制发《行政规范性文件（事前）合法性审查标准化作业表》，在市政府法制办内部全面推行合法性审查标准化作业制度。 王万俊表示，成都市政府法制办以事前、事后审查“两套表”为核心内容，以清单制管理、电子化管控等为辅助，探索创建的行政规范性文件合法性审查标准体系目前已经初步成形。 大海捞针拟订事前事后审查表 |
