|
一、谁来对省级以下法院人财物进行统管 二、省级以下人大与法院关系的宪法难题 三、上下级法院：垂直领导与监督关系的悖论 近期，在酝酿《法院组织法》修改的过程中，最高人民法院提出了一些新的法院改革思路。 例如为解决“案多人少”的问题，提出了设立“候补法官”的设想；为发挥法官的集体智慧，提出了组建“专业法官会议”和“专业审判委员会” 的设想；法院审判委员会讨论决定的事项主要集中在案件的法律适用问题上；省级以下法院尽管继续向同级人大及其常委会负责并报告工作，但工作报告的审议决议不再交付表决；最高人民法院领导全国地方法院的司法行政管理工作，高级人民法院与下面两级法院的司法行政管理具有垂直领导关系；基层法院的审判组织不再实行以合议庭为主的原则，而一般由独任法官负责审判，等等。这些新的改革思路具有很大的启发意义，但也引发了激烈的争论。笔者拟从我国法院改革面临的问题以及地方法院的改革经验出发，对法院改革中几个有争议的问题发表个人的看法。 为实现“司法去地方化”的改革目标，改革决策者确立了省级以下法院的人财物交由省级统一管理的改革方案。据此，各省、直辖市和自治区均设置了法官遴选委员会和法官惩戒委员会。 但是，这两个委员会究竟设置在哪一机构之下呢？目前，有的设置在省级党的政法委员会之下，有的设在省级党的改革领导小组之下。与此同时，为确保省级以下法院的财政拨款不受同级政府的控制，各省、直辖市和自治区还将地方三级法院统一作为省级财政预算单位，由省级政府财政部门足额保证其财政支持。 由省级党委部门和省级政府财政部门直接控制地方三级法院的人财物，显然是存在问题的。但是，假如将这三级法院的人财物完全控制在高级人民法院手中，也未必是福音。目前，省级法官遴选（惩戒）委员会办公室就设在高级人民法院之下，省级政府财政部门在分配确定各个基层法院、中级法院财政预算额度时，也会征求高级人民法院的意见。 从管理科学的角度来看，高级人民法院在对下级法院人财物的管理上有逐渐集权的发展趋势。但是，这种司法行政管理权的过于集中，甚至在上下级法院之间构建完全垂直领导的司法行政管理关系，这又有可能进一步扭曲上下级的关系，以至于破坏本就岌岌可危的审级独立。 在省级以下法院人财物收归省级统管的改革方面，省级人大及其常委会显然没有受到改革决策者们的重视。其实，不仅是省级人大及其常委会，就连全国人大及其常委会，在2013年以来的司法改革中都处于“边缘化”的状态。不仅司法改革的方案未由全国人大及其常委会加以审议和通过，没有通过修改法律转化为人民的意志，而且就连与国家权力机关行使职权密切相关的法院人财物问题，这两级人大及其常委会也没有专门的参与决定权。 根据“司法去地方化”的改革思路，县级和地市级人大及其常委会对于同级法院人财物的控制权要受到逐步削弱。 既然如此，省级人大及其常委会对于全省三级法院的人财物要不要加强控制权呢？为了填补同级人大及其常委会甚至同级党委、政府对这两级法院监督控制上的空白，加强省级人大及其常委会对全省三级法院的监督权，不是一种必要而可行的选择吗？ 按照这一改革思路，我们可以考虑在司法改革逐步走上正轨之后，法官、检察官遴选（惩戒）委员会从省级党委部门控制之下逐步转向省级人大常委会控制之下，成为后者的一个重要的职能部门。经过该委员会表决确定之后，省级人大常委会再来对全省三级法院的法官进行统一任免和惩戒，这岂不是一种两全其美的制度安排吗？ 与此同时，为避免省级政府财政部门完全控制全省三级法院的财政预算，可以考虑将这一权力交由省级人大常委会来统一行使。根据人民主权的原则，对于法院的财政支持应当属于民意机构的专属权力。政府财政部门应当是国家权力机关所做财政预算的执行部门，而不能拥有对法院财政预算的决定权。 根据这一原则，各高级人民法院司法行政管理部门可以对辖区内两级法院制定预算方案，并将这一预算方案统一层报省级人大常委会，并交由后者表决通过。当然，高级人民法院在指定司法预算方案时，应当广泛征求全省三级法院司法行政管理部门的意见；必要时可以召开由省级以下法院院长参加的全省司法会议，就预算制定标准和具体额度进行讨论，最终确定一个合理而又可行的预算方案。 在近期有关《法院组织法》的修改讨论中，最高人民法院提出了一个调整省级以下法院与同级人大及其常委会关系的改革方案。根据这一方案，地方三级法院对同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，但后者对该工作报告的审议决议不交付表决。这就意味着省级以下法院向同级人大及其常委会的工作报告只具有形式上的意义，后者听取同级法院工作报告的制度将形同虚设。 根据宪法，我国实行“人大领导下的一府两院制”，各级法院都要由同级人大或常委会产生，接受同级人大及其常委会的监督，向同级人大负责并报告工作。迄今为止，最高人民法院向全国人大及其常委会负责并报告工作已经成为一项宪法制度。假如要削弱乃至取消地方三级法院向同级人大及其常委会报告工作的制度，这是否具有足够的宪法依据呢？ 对于法院向同级人大及其常委会定期报告工作的制度，法学界一直存在着不同的看法。根据人民主权的原则，法院要由人大及其常委会产生、向其负责并报告工作。但是，我国宪法并没有规定同级人大及其常委会要对法院的工作报告进行审议后一律交付表决。 按照法院独立行使审判权的宪法原则，法院行使审判权，不受任何组织和机构的干涉。假如人大及其常委会可以对法院的工作报告进行审议并进行表决，这很容易给法院的审判工作造成极大的压力。为应对人大及其常委会的审议和表决，法院会不会在一些案件的审判中迁就人大代表的压力，或者迎合个别人大代表的不正当要求呢？ |
