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Annual Report on China's Judicial Reform (2010) 北京理工大学司法高等研究所 执笔人：徐昕 黄艳好 卢荣荣 法院、检察院、公安、司法行政等部门根据司法改革整体规划，继续低调推进改革。按照中央的部署，2010年是司法改革攻坚年。但“攻坚”并没有出现，2010年的司法改革主要体现为机制改革和工作方法的改进，基本未涉及司法体制的转型。尽管刑事证据规则出台、量刑规范化改革、案例指导制推行等举措力度较大，改革司法官遴选制度、完善合议制、规范扣押冻结涉案款物工作、完善审查逮捕程序、加强刑事立案监督、出台《人民调解法》等改革措施有所深化，但相比上一年，改革步伐更加缓滞，改革理念趋于保守，改革的政治色彩有增无减。 一、综合性改革 --完善刑事证据制度。《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》可谓刑事证据立法的重大进展，体现了中国在遏制刑讯逼供、避免违法取证、维护司法公正、保障人权等方面的努力。但两项规定仍有不足，如“采用刑讯逼供等非法手段取得的供述”等规定过于模糊，非法证据范围过窄，某些规则有所保留甚至有所倒退，死刑案件的证据规则区别于其他刑事案件并无必要，不少规则仍需完善。两项规定施行半年以来，无任何迹象表明刑讯逼供得到或可能得到遏制。未来应切实执行两项规定，确立并落实无罪推定、疑罪从无和直接言词原则，进一步完善诉讼证据规则。从根本而言，公民应享有沉默权；律师的权利应得到切实保障；警察权应弱化并受到有力的监督制约；检察权恰当定位从而实现有效的监督；司法的独立性应得到切实保障。 --量刑规范化改革。《人民法院量刑指导意见(试行)》、《关于规范量刑程序若干问题的意见(试行)》、《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》出台，量刑规范化改革取得重大进展。量刑被纳入庭审程序，检察机关拥有量刑建议权，控辩双方可就量刑进行辩论，量刑方法和步骤更为明确，裁判文书应说明量刑理由。量刑规范化改革有利于提高量刑的公开性，规范自由裁量权，减少“同罪不同罚”现象。但量刑规范化改革是一项长期的系统工程，出台的若干文件不应理解为固定模式，而应作为改革新起点。未来应加大试点力度，注重各地经验的总结、提炼、统一和推行，逐步建立符合中国国情的量刑模式。 --探索建立案例指导制度。最高人民法院、最高人民检察院、公安部皆出台案例指导的相关文件。最高人民法院《关于案例指导工作的规定》明确了发布主体、选择范围、工作机构及程序，确立了指导性案例的参照效力，是2010年司法改革的重大进展。案例指导制度对于不同机关的意义有所区别。对法院而言，案例指导制度的确立意义深远。对其他机关而言，指导性案例更多只是工作指引。法院案例指导制度的建设应坚持“两步走”：当下旨在化解“同案不同判”现象；长远应充分挖掘功能，使其逐步上升为正式的法律渊源，最终建立中国特色的判例制度。 --未成年人司法制度的改进。未成年人司法改革主要体现为地方性探索，形成了监护人或合适成年人到场、未成年人刑事案件社会调查、未成年人刑事案件快速办理、未成年人刑事和解、分案起诉、对不捕不诉的未成年犯罪嫌疑人加强跟踪帮教、未成年人不羁押风险评估、未成年人轻微犯罪记录有条件封存或消除等制度。2010年《关于进一步建立和完善办理未成年人刑事案件配套工作体系的若干意见》出台，要求各级公检法司完善专门机构，扩大保护范围，加强协调配合，健全配套制度。这是多年工作的总结和提升，构建了未成年人司法改革的新平台。但各部门的衔接配合仍需加强。未来应加大试点改革的力度，以刑事司法为出发点，逐步拓展到民行领域，并不断总结试点经验，将成熟的做法上升为立法。 --铁路司法系统的改革。根据方案，铁路法院将从铁路企业中剥离，作为专门法院予以保留，并纳入国家司法体制。“企业办司法”不符合法治原则，但这是一项复杂的任务，涉及人财物等诸多方面。作为专门司法机关整体保留，是否有利于彻底清除司法企业化问题，有待观察。期待有关方案至少能确保铁路法院人事及财政独立于铁路企业。 --司法官遴选制度改革。《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中选任司法官，应成为未来司法改革的重要方向。但目前遴选更多面向司法机关内部，今后应逐步扩大从律师遴选的规模，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。 --应对政法队伍人力短缺。《关于切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知》出台，最高人民法院为地方法院确定五年增编四万人的计划，政法干警招录培养体制改革的政策向中西部一些“老、少、边、穷”和条件特别艰苦的地区倾斜，这些举措旨在应对政法队伍人力短缺，但未从根本入手，收效甚微。中短期化解问题可考虑：整合司法资源，优化内设机构；完善司法官遴选制度和司法官助理制度；推迟法官的退休年龄；建立独立的职务序列和工资制度。长远而言，应建立司法官职业养成制度、从律师到司法官的司法职业转换机制，彻底改革法学教育体制。 --落实宽严相济刑事政策。最高人民法院颁布《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》和《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，明确从“严”从“宽”处罚的各种情形、宽严“相济”的具体要求及工作机制的完善。但该政策的贯彻落实需继续增强可操作性，并逐步渗透到具体的制度建设中。 --加强涉法涉诉信访工作。全国政法机关开展“涉法涉诉信访积案清理”活动和“百万案件评查”活动，各地纷纷将2010年列为“涉法涉诉信访督办年”并制定相关工作方案。《人民法院涉诉信访案件终结办法》出台，力图构建涉法涉诉信访终结制。信访终结制看似可以化解缠访、重复上访等问题，但信访不可能真正被终结，在“维稳”的压力下信访更难实现“案结事了”。涉法涉诉信访问题的彻底解决需从根本上改革信访制度，并真正实现社会的公平正义。 1 |
