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法制网记者 张维 国务院今日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确，赋予农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押融资功能，维护农民土地权益。在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策基础上，稳妥有序开展“两权”抵押贷款试点。 中国人民大学法学院教授高圣平在接受《法制日报》记者采访时表示，《意见》强调完善抵押权处理机制。构建相应交易平台，以便于抵押财产快速变现，是其中关键一点。丰富抵押权变现方法，也是关键一环，例如，在物权法规定的拍卖、变卖之外，可引入强制管理的方法，有利于在保障土地承包经营权和宅基地使用权的基础上发挥农户财产的金融价值。 未公开的国土部试点方案是基础 “两权”抵押贷款的好处是显而易见的。农民因此拥有更多财产权利，随之农村资源、资金、资产的有效盘活，农民在增收致富的同时，也推动来深化农村金融改革创新。 早在2013年底，十八届三中全会就明确，开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。 本次试点之前，各地以不同方式展开过试点。例如，在成都、重庆等城乡统筹试点地区开展的＂三权＂（土地承包经营权、宅基地使用权、林权）抵押。 再如，在河南许昌，以长葛市、鄢陵县为农村承包土地经营权抵押贷款先行试点，为期1年。在吉林，中国农业银行吉林省分行已在吉林省28个县开展农村土地经营权抵押贷款试点。 这些试点，“均在一定程度上缓解了农村融资难的问题，但由于抵押权实现难的问题，这种抵押模式往往辅之以其他增信措施，并没有发挥这些财产的独立金融价值。” 今年2月，一份对外并不公开的国土部试点方案出台。据了解，该方案涉及土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等项内容。而该方案可谓是此次试点方案的基础，二者之间存在着密切联系。尤其是其中的宅基地制度改革，更是直接关系到此次试点。 国土部部长姜大明透露，北京市大兴区、天津市蓟县、内蒙古自治区和林格尔县等33个试点县级行政区域，拟暂时调整实施《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让等规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。 不宜采取拍卖变卖方式处置土地权 建立抵押物处置机制，被普遍认为是《意见》的最大亮点之一。 作为可供实现抵押贷款的抵押物，在风险发生后如何进行处置，从来都是社会关注的焦点，也是“两权”抵押贷款规定能否落到实处的关键。 《意见》要求做好风险保障。因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。 完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。 高圣平强调，丰富抵押权变现方法，是关键一环，他建议引入强制管理的方法。所谓“强制管理”，是指通过委托他人管理抵押财产，并以其所得收益使债权得以优先受偿。 “农地抵押权实现时，当事人不能就抵押权实现达成协议的，不宜采取拍卖、变卖等方式处置涉案土地承包经营权 ；。”高圣平说。 他认为，与拍卖 ；、变实等执行措施相比，强制管理着眼于农地的使用价值，以农地的收益为执行对象，可以避免债务人丧失土地承包经营 ；权 ；。 ；一旦农地收益清偿完债务，土地承包经营权即回复至债务人直接享有 ；。在我国目前农地尚未市场化的背景下，农地的价值并未被充分发现，可以借由强制管理达到农户保有土地承包经营权的公共政策目标 ；。 ； 高圣平表示，我国实定法上尚无强制管理这 ；一执行措施，在制度重建时，可以引入这种抵押权实现方式。 ； 根据《意见》，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。 如何理解这一范围？高圣平解释，“在坚持房地一致原则的前提下，农民住房财产权抵押权处置时的受让范围，应当限制在本集体经济组织内部。” 确保农民成为真正知情者受益者 《意见》强调试点工作要依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规和政策要求，先在批准范围内开展，待试点积累经验后再稳步推广。涉及被突破的相关法律条款，应提请全国人大常委会授权在试点地区暂停执行。 切实尊重农民意愿，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。金融机构要在财务可持续基础上，按照有关规定自主开展“两权”抵押贷款。 在维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，慎重稳妥推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点和农民住房财产权抵押、担保、转让试点工作。 坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，防范、控制和化解风险，确保试点工作顺利平稳实施。 试点工作的开展必然伴随着制度建设，明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点，盘活农民土地用益物权的财产属性，加大金融对“三农”的支持力度，都需要制度来提供支持与规范。 《意见》要求推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。 《意见》鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款。 |
