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三中全会司法改革目标解读 杨支柱 炎黄春秋杂志 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议主席台 中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的决定》（以下简称“决定”）中最重要的内容，我认为是“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”和“推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书”。 但引起舆论强烈关注的却是另一段话，因为它看起来更“实”，也因为它会直接、明确地改变司法权力的层级配置从而更能获得改变的动力：“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”不过在我看来，这段话中被舆论忽略的内容更有价值：“建立符合职业特点的司法人员管理制度……健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。” “推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”我也是赞成的，因为它有助于法官摆脱部分对审判活动的非法干扰，也有利于提高贫困县法官的待遇、增强其抗干扰能力，从而接近“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法改革目标。 会后最高法院不止一人发表文章，称决定这部分内容剑指“司法地方化”或“地方保护主义”倾向，并将“司法地方化”或“地方保护主义”定义为“法院的人财物受制于地方，难以依法独立公正行使审判权”。检察院系统也有人发表观点类似的文章，不过把法院改成了检察院、把审判权改成了检察权而已。考虑到“司法”一词的通常含义，本文不打算讨论检察权的管理体制问题。 这并不奇怪，因为多年以来，中国大陆研究司法制度和诉讼法的法学权威们，几乎都把司法不公的原因之一甚至首要原因归咎于所谓“司法地方化”或“地方保护主义”。 查了一下“决定”，还好，我没有找到“司法地方化”或“地方保护主义”字样。 我看过许多谈论司法改革的长篇大论，感觉其往往不得要领，甚至饮鸩止渴。于是我想起已故的北大教授龚祥瑞先生关于司法改革的两句话，我认为至今仍无人超越。一句是描述现状的：“中国大陆只有分工，没有分权。”另一句是表达理想的：“司法独立是法官独立，不是法院独立。” 地方保护主义问题 我认为“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”应该理解为保障审判独立的措施，而非权力上收的措施。事实上干扰我国审判独立的因素不但来自地方党政机关及其官员，也同样来自上级法院，譬如刑事案件为减少二审改判率而事先征求上级法院对口审判庭的意见，使上诉制度形同虚设。如果我们把改革目标错误理解为权力上收，那么下级法院的审判独立可能会在逃出“狼窝”的同时又落入了“虎口”。 地方法院的审判活动经常受到地方党政机关、党政官员、人大常委的非法干预是事实，但是这些非法干预或者是为自己的亲友甚至行贿者而徇私，或者是因为自己的上级甚至并非上级的“上官”给自己打了招呼而找法院说情，或者是为了自己的政绩、“面子”与下属的个人前途而要求法官枉法，只有很少的情形是直接或间接地为了地方的财政利益而公然干预法院审判。在各地公款吃喝、公费旅游、公车私用费用高企和按官职高低分配的体制内“经济适用房”普遍超标的背景下，就连地方财政利益也很难化约为地方利益。我国显然尚未形成欧美法治国家那样的地方利益代表机制，地方利益和官员个人利益、官员集团利益很难加以区分。 中国并非联邦制或地方自治的国家，地方或下级的权力中央或上级可以行使、至少可以“监督”，地方的要员中央或上级可以空降，所以从权力行使的角度也只有上级侵入下级“地盘”的问题，哪有下级侵入上级“地盘”的可能？就以法院系统为例，最高法院经常通过名为“解释”的手段补充立法约束地方各级法院，上级法院可以提审属于下级法院管辖的案件或指定异地审理，上级法院可以让法官在上、下级法院之间“上窜下跳”（尽管要经过党的组织部门并经人大常委会同意）。美国的联邦最高法院不要说对于州法院，就是对于联邦地区法院，何曾有这种权力？在这样的背景下再搞权力上收，那是非常危险的。缩小地方的权力不但可能削减地方的责任，同时还意味着削弱地方对民愤的缓冲功能，让不满的民众直接把矛头指向中央；司法领域也不例外。 地方令不行禁不止的问题确实很严重，但究其原因，不是因为腐败就是因为上面有靠山，地方主义或地方保护主义只是部分原因。官员们不愿直说是因为腐败或上面有靠山很好理解，学者们用“地方化”、“地方主义”、“地方保护主义”来讨论官员们违法乱纪的行为就不够准确。 更有甚者，有人把省以下法院人财物统一管理理解为一种过渡措施，说“司法权是中央事权”，因为地方法院是国家设在地方的法院。照此解释，行政机关一样是国家设立在地方的行政机关，地方行政权岂不也成了中央事权？事实上中国的法院，不论是哪一级，它们所适用的法律法规，既有全国性的，也有地方性的，不能简单地说“司法权是中央事权”。 即使法院只适用全国性法律、法规，也不能说司法权是中央事权。中国这么大一个国家，没有中央和地方的适当分权是不可想象的。单一制宪法并不妨碍中央和地方政府之间适当分权，正如美国在州宪下并没有市宪，但是美国的市政府相对于州政府仍有相当的自治权。分权越明晰，责任也就越明晰，从而越有利于实现法治。上级可以行使下级权力的现象应该尽量避免，无论是立法权、行政权还是司法权。 中华人民共和国宪法第一百零一条第二款规定，“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。”第一百二十八条又规定“……地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”省以下地方法院人财物统一管理必须先修改宪法第一百零一条和第一百二十八条。 法院的人财物受制于地方问题 省以下地方法院人财物统一管理之后，确实可以大大减少（地级、县级）市、县、区党政机关及官员个人对审判活动的干预，但离真正实现“只服从事实和法律”的审判独立依然很遥远。总不能说高级法院和最高法院的法官就是特殊材料制成的吧？如果是这样，田凤歧、麦崇楷、吴振汉、黄松有犯案是怎么回事？谁又能保证省委、省政府的官员不干预审判独立？ 有专家给公众打预防针说，法院的水、电接入必须通过地方，法官的家属可能在当地居住，法官的孩子可能在当地上学，完全摆脱地方干预是不可能的，省以下法院人财物的统一管理只能减少而不能杜绝对审判活动的地方干预。看来某些专家理想的法治国家，法院竟然需要成为一个自办水、电公司和劳动服务公司（供家属就业）、子弟学校的独立王国。 |
